Lunedì mattina, una città di medie dimensioni. I camion della raccolta rifiuti escono regolarmente dal deposito, gli autobus del trasporto locale partono in orario, l’acqua arriva nei rubinetti. Nessun cittadino sa che, negli uffici della società che gestisce quel servizio, il consiglio di amministrazione ha appena letto un bilancio con la terza perdita consecutiva, che i fornitori di carburante non vengono pagati da quattro mesi e che la banca ha revocato l’affidamento. La società è in house: il capitale è interamente del Comune, che la controlla come un proprio ufficio. Eppure, da quel lunedì, parte un calendario che nessuno può fermare con un atto di volontà politica.

La domanda che il titolo pone è semplice e insieme scomoda: quando una società in house va in crisi, chi garantisce che il servizio pubblico continui? Il Comune socio? Il tribunale? Il curatore? Un nuovo gestore? La risposta non è una sola: dipende dal momento in cui ci si trova. Ed è per questo che questa guida ricostruisce la vicenda in ordine cronologico, tappa dopo tappa, come un’inchiesta che segue i fatti.

Chi sa cosa succede dopo, e quando, agisce al momento giusto invece di subire. Vale per gli amministratori della società, per l’ente socio, per i fornitori che vantano crediti, per i lavoratori e perfino per gli utenti del servizio.

La timeline, in sintesi:
– mesi prima: gli indicatori di crisi emergono dai programmi di valutazione del rischio previsti dal Testo unico sulle società partecipate;
– giorno 0: l’organo amministrativo prende atto della crisi e deve reagire “senza indugio”;
– le settimane successive: il socio pubblico decide se e come intervenire, entro i limiti stretti del divieto di soccorso finanziario;
– i mesi del tentativo: composizione negoziata o strumenti di regolazione della crisi;
– il giorno della sentenza: apertura della liquidazione giudiziale ed eventuale esercizio dell’impresa per non interrompere il servizio;
– gli anni dopo: stato passivo, riaffidamento del servizio, responsabilità e divieti per l’ente.

Perché lo Studio Monardo si occupa proprio di questa materia? Perché la crisi di una società in house è, prima di tutto, una crisi d’impresa governata dal Codice della crisi (D.Lgs. 14/2019): l’Avv. Giuseppe Angelo Monardo è Esperto Negoziatore della crisi d’impresa ai sensi del D.L. 118/2021, cioè conosce dall’interno il percorso della composizione negoziata che oggi è il primo strumento per salvare la continuità aziendale. E poiché questi dossier finiscono spesso in contenzioso fino all’ultimo grado (fallibilità, responsabilità degli amministratori, giurisdizione), pesa anche la qualifica di avvocato cassazionista, con lo staff di avvocati e commercialisti che lo Studio coordina.

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La mappa temporale: dalle prime perdite alla nuova gestione del servizio

Prima di entrare nelle singole tappe, serve una visione d’insieme. La crisi di una società in house si muove su due piani paralleli che raramente vengono letti insieme. Il primo è il piano societario e concorsuale: bilanci, perdite, obblighi degli amministratori, strumenti del Codice della crisi, eventuale liquidazione giudiziale. Il secondo è il piano pubblicistico: l’affidamento diretto del servizio, il controllo analogo esercitato dall’ente, i vincoli del Testo unico sulle società a partecipazione pubblica (D.Lgs. 175/2016, d’ora in poi TUSP) e del decreto sui servizi pubblici locali (D.Lgs. 201/2022).

Chi guarda solo il primo piano dimentica che il servizio pubblico non può fermarsi; chi guarda solo il secondo dimentica che la società in house resta un soggetto di diritto privato, con un patrimonio separato da quello dell’ente, e risponde dei suoi debiti come qualsiasi altra società di capitali.

La tabella che segue fissa le tappe nell’ordine in cui vengono sviluppate nelle sezioni successive.

Una precisazione sui termini, che vale per tutta la guida: il Codice della crisi stabilisce che la sospensione feriale dei termini (1-31 agosto) non si applica, salvo diversa previsione, ai procedimenti disciplinati dal Codice (art. 9 CCII). Chi pensa di “guadagnare” agosto per un reclamo contro la sentenza di liquidazione giudiziale rischia di perdere il rimedio.

Mesi prima: gli indicatori di crisi che nessuno vuole leggere

Cosa succede

La crisi di una società in house non nasce il giorno in cui un fornitore deposita il ricorso in tribunale. Nasce mesi, spesso anni prima, nei numeri: un contratto di servizio che remunera il gestore meno di quanto costa erogare il servizio, crediti verso l’ente socio che si accumulano senza essere incassati, investimenti finanziati con debito a breve, personale assunto in eccesso rispetto alle reali esigenze. Il primo segnale ufficiale, nella maggior parte dei casi, compare in un documento che molti consigli di amministrazione trattano come un adempimento formale: la relazione sul governo societario.

La norma

L’art. 6, comma 2, TUSP impone alle società a controllo pubblico di predisporre specifici programmi di valutazione del rischio di crisi aziendale e di informarne l’assemblea nell’ambito della relazione annuale sul governo societario, pubblicata contestualmente al bilancio (art. 6, comma 4). A questa disposizione si sommano due regole di diritto comune che valgono per tutte le imprese organizzate in forma societaria: l’art. 2086, secondo comma, c.c., che obbliga l’imprenditore a istituire un assetto organizzativo, amministrativo e contabile adeguato anche in funzione della rilevazione tempestiva della crisi, e l’art. 3 del Codice della crisi, che declina il contenuto di quegli assetti (squilibri patrimoniali ed economico-finanziari, sostenibilità dei debiti nei dodici mesi successivi, segnali di allarme come debiti scaduti verso dipendenti e fornitori).

Il collegio sindacale non resta spettatore: l’art. 25-octies CCII gli impone di segnalare per iscritto all’organo amministrativo la sussistenza dei presupposti per la composizione negoziata, assegnando un termine non superiore a trenta giorni entro cui l’organo amministrativo deve riferire sulle iniziative intraprese.

I termini che si attivano

In questa fase non esistono ancora termini perentori in senso processuale. Esistono però scadenze societarie che diventano decisive a posteriori: l’approvazione del bilancio (di regola entro 120 giorni dalla chiusura dell’esercizio, 180 nei casi previsti dallo statuto), la pubblicazione della relazione sul governo societario, la segnalazione del collegio sindacale con il suo termine di trenta giorni. Sono le date che, anni dopo, il curatore o la procura contabile useranno per stabilire da quando gli amministratori sapevano.

Cosa possono fare ora i soggetti coinvolti

Questa è la finestra più ampia e meno sfruttata. Gli amministratori possono ancora scegliere lo strumento, invece di vederselo imporre. Possono commissionare un’analisi indipendente sulla sostenibilità del debito, rinegoziare il contratto di servizio con l’ente affidante chiedendo l’adeguamento dei corrispettivi, avviare la ricognizione dei crediti verso il socio pubblico e verificarne l’esigibilità. Il fornitore che percepisce ritardi nei pagamenti può, a sua volta, documentare con precisione scadenze e solleciti: quelle carte saranno preziose sia in un’eventuale trattativa, sia in una futura domanda di ammissione al passivo.

Ciò che in questa fase è già precluso, sul piano sostanziale, è l’illusione che “tanto il Comune pagherà”. La Cassazione lo ha ripetuto più volte: la scelta dello strumento societario comporta l’assunzione del rischio d’impresa, compreso quello di insolvenza (Cass. civ., 2 luglio 2018, n. 17279).

L’errore tipico di questa fase

L’errore più frequente è confondere il controllo analogo con una garanzia patrimoniale. Il controllo analogo è il potere dell’ente di incidere in modo determinante sugli obiettivi strategici e sulle decisioni significative della società; non trasforma l’ente in debitore solidale. Le Sezioni Unite, con l’ordinanza 8 gennaio 2024, n. 567, hanno chiarito che il controllo analogo consiste in un’influenza determinante sulle decisioni strategiche, non in un controllo totale o gerarchico, e che la società in house conserva la propria personalità giuridica e autonomia. Chi fa credito alla società sta facendo credito alla società, non al Comune.

Quanto dura realmente

Nella prassi, tra il primo bilancio in perdita significativa e la presa d’atto formale della crisi passano spesso due o tre esercizi. Il dato non è casuale: l’art. 14, comma 5, TUSP fa scattare i limiti più severi al soccorso finanziario proprio dopo tre esercizi consecutivi in perdita, e molte amministrazioni tendono a intervenire con ricapitalizzazioni nei primi due, quando ancora possono farlo con minori vincoli. È una finestra che, se usata per ripianare senza un piano, brucia risorse pubbliche senza risolvere la causa della crisi.

Giorno 0: il consiglio di amministrazione prende atto della crisi

Cosa succede

Il giorno 0 è il momento in cui la crisi smette di essere un’ipotesi e diventa un fatto acquisito dall’organo amministrativo. Può coincidere con l’approvazione di un bilancio che erode il capitale, con la segnalazione del collegio sindacale, con un’ingiunzione di pagamento notificata da un grande fornitore, con la revoca degli affidamenti bancari. Da quel giorno, il calendario ora corre: gli amministratori di una società in house non possono limitarsi a informare il socio e attendere istruzioni.

La norma

L’art. 14, comma 2, TUSP stabilisce che, quando nell’ambito dei programmi di valutazione del rischio emergono uno o più indicatori di crisi aziendale, l’organo amministrativo della società a controllo pubblico adotta senza indugio i provvedimenti necessari al fine di prevenire l’aggravamento della crisi, di correggerne gli effetti ed eliminarne le cause, attraverso un idoneo piano di risanamento. Il comma 3 aggiunge che la mancata adozione di provvedimenti adeguati costituisce grave irregolarità ai sensi dell’art. 2409 c.c., cioè il presupposto per la denuncia al tribunale e per i provvedimenti di controllo giudiziario sulla gestione.

A questo si somma la disciplina generale delle perdite di capitale (artt. 2446-2447 c.c. per le società per azioni, artt. 2482-bis e 2482-ter c.c. per le società a responsabilità limitata), con l’obbligo di convocare l’assemblea quando il capitale si riduce di oltre un terzo e di adottare i provvedimenti di ricapitalizzazione o trasformazione quando scende sotto il minimo legale.

I termini che si attivano

“Senza indugio” non è un termine in giorni, ma la giurisprudenza in materia di responsabilità degli amministratori lo legge in modo rigoroso: ogni settimana di inerzia dopo la presa d’atto può diventare aggravamento del dissesto imputabile. Se il collegio sindacale ha inviato la segnalazione ex art. 25-octies CCII, l’organo amministrativo deve riferire entro il termine assegnato, comunque non superiore a trenta giorni. In caso di perdite che riducono il capitale sotto il minimo legale, l’assemblea va convocata senza indugio.

Cosa possono fare ora i soggetti coinvolti

Al giorno 0 le opzioni sono ancora molte, ma cominciano a restringersi. Gli amministratori possono:
– predisporre un piano di risanamento ex art. 14, comma 2, TUSP, con misure su costi, ricavi, organizzazione e debito;
– presentare all’ente socio una richiesta motivata di revisione del contratto di servizio, se la crisi dipende da corrispettivi insufficienti;
– valutare con i propri consulenti l’accesso alla composizione negoziata della crisi (artt. 12 ss. CCII), che consente di trattare con i creditori con l’assistenza di un esperto indipendente;
– avviare una mappatura completa del debito per scadenza, natura e privilegio.

È qui che si decide se la crisi sarà gestita o subita. Ciò che non possono fare è proseguire l’attività come se nulla fosse, contraendo nuove obbligazioni senza prospettive di adempimento: è la condotta che, in caso di successiva liquidazione giudiziale, alimenta le azioni di responsabilità e, nei casi più gravi, le contestazioni penali.

L’errore tipico di questa fase

L’errore tipico è redigere un piano di risanamento che si riduce a una sola misura: chiedere al Comune di coprire le perdite. Il TUSP lo vieta in modo esplicito. L’art. 14, comma 4, dispone che non costituisce provvedimento adeguato la previsione di un ripianamento delle perdite da parte dell’amministrazione o delle amministrazioni pubbliche socie, anche se attuato in concomitanza a un aumento di capitale o a un trasferimento straordinario di partecipazioni o in altro modo, a meno che non sia accompagnato da un piano di ristrutturazione aziendale dal quale risultino comprovate le prospettive di recupero dell’equilibrio economico delle attività svolte. Un piano che non tocca le cause della crisi è, per la legge, un non-piano.

Quanto dura realmente

Dalla presa d’atto all’approvazione di un piano di risanamento credibile servono, nella prassi, da sei settimane a tre mesi: il tempo per una due diligence contabile, per le prime interlocuzioni con l’ente e con le banche, per la stima dei flussi di cassa. È un tempo che la società deve gestire continuando a erogare il servizio, spesso con fornitori già in allarme.

Settimane 1-8: il socio pubblico davanti al divieto di soccorso finanziario

Cosa succede

A questo punto la procedura entra in una nuova fase: la palla passa all’ente socio. Il sindaco, la giunta, il consiglio comunale (o gli organi equivalenti di regioni, consorzi, altri enti) devono decidere cosa fare della propria società. Le alternative sono sostanzialmente quattro: sostenere il piano di risanamento nei limiti consentiti, avviare la razionalizzazione della partecipazione, mettere la società in liquidazione volontaria e riorganizzare il servizio, oppure lasciare che la crisi segua il suo corso verso gli strumenti concorsuali.

La norma

Il cuore normativo di questa tappa è l’art. 14, comma 5, TUSP. Le amministrazioni pubbliche non possono effettuare aumenti di capitale, trasferimenti straordinari, aperture di credito, né rilasciare garanzie a favore delle società partecipate (con esclusione delle quotate e degli istituti di credito) che abbiano registrato, per tre esercizi consecutivi, perdite di esercizio, ovvero che abbiano utilizzato riserve disponibili per il ripianamento di perdite anche infrannuali. Restano consentiti i trasferimenti a fronte di convenzioni, contratti di servizio o programmi relativi allo svolgimento di servizi di pubblico interesse o alla realizzazione di investimenti.

La stessa norma contiene una valvola di sicurezza che risponde direttamente alla domanda del titolo: al fine di salvaguardare la continuità nella prestazione di servizi di pubblico interesse, a fronte di gravi pericoli per la sicurezza pubblica, l’ordine pubblico e la sanità, su richiesta dell’amministrazione interessata, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, adottato su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze di concerto con gli altri Ministri competenti e soggetto a registrazione della Corte dei conti, possono essere autorizzati gli interventi altrimenti vietati.

Sullo sfondo operano gli artt. 20 e 24 TUSP: la razionalizzazione periodica annuale delle partecipazioni e la revisione straordinaria, che impongono all’ente di dismettere o riorganizzare le partecipazioni che non rispettano i requisiti di legge, comprese quelle in società che hanno prodotto un risultato negativo per quattro dei cinque esercizi precedenti, se gestiscono servizi diversi dai servizi di interesse generale.

I termini che si attivano

Il termine che conta qui è il conteggio dei tre esercizi consecutivi in perdita: va calcolato sui bilanci approvati, e una sola perdita in più cambia radicalmente lo spazio di manovra dell’ente. La razionalizzazione periodica segue il calendario annuale previsto dall’art. 20 TUSP (adozione del provvedimento entro il 31 dicembre di ogni anno, con trasmissione alla struttura di monitoraggio del MEF e alla sezione di controllo della Corte dei conti competente). Le deliberazioni consiliari di ricapitalizzazione, quando consentite, sono soggette al controllo della magistratura contabile.

Cosa possono fare ora i soggetti coinvolti

Per l’ente socio, la finestra è stretta ma reale. Può rimodulare il contratto di servizio se i corrispettivi erano oggettivamente sottostimati, perché i trasferimenti a fronte di contratti di servizio restano consentiti; può sostenere un aumento di capitale solo entro i limiti dell’art. 14, comma 5, e accompagnato da un piano di ristrutturazione credibile; può, nei casi estremi di rischio per sicurezza, ordine pubblico e sanità, avviare la procedura per il DPCM di autorizzazione. Ciò che l’ente non può fare è usare il bilancio comunale come cassa di compensazione delle perdite strutturali della società.

Per il creditore della società, questa è la fase in cui conviene seguire da vicino gli atti pubblici dell’ente: delibere consiliari, piani di razionalizzazione, pareri dei revisori. Sono documenti pubblicati, e consentono di capire se è in arrivo un piano di risanamento, una liquidazione volontaria o nulla.

Per gli amministratori, è il momento di documentare per iscritto ogni richiesta e ogni risposta dell’ente: se l’ente, attraverso il controllo analogo, impone scelte gestionali che aggravano la crisi, quelle carte serviranno a ripartire correttamente le responsabilità.

L’errore tipico di questa fase

L’errore dell’ente è il ripianamento “tampone”: un trasferimento straordinario deliberato in fretta, senza piano, per evitare che la crisi emerga prima delle elezioni o della chiusura dell’esercizio. Oltre a violare l’art. 14, comma 4, TUSP, quell’operazione espone gli amministratori pubblici che l’hanno deliberata a contestazioni di danno erariale. L’errore del creditore, specularmente, è credere alle rassicurazioni verbali: senza una delibera, non esiste alcun impegno giuridicamente rilevante.

Quanto dura realmente

Le decisioni dell’ente socio richiedono passaggi in giunta, in commissione e in consiglio, oltre ai pareri dell’organo di revisione: anche con la massima urgenza, raramente si chiudono in meno di quattro-sei settimane. Nel frattempo i debiti della società continuano a scadere.

Mesi 2-12: composizione negoziata o strumenti di regolazione della crisi

Cosa succede

Sono passati due mesi dalla presa d’atto. Se il piano di risanamento interno non basta, perché il debito è troppo alto o i creditori più esposti hanno già iniziato ad agire, la società deve scegliere uno strumento del Codice della crisi. Il punto di partenza è una constatazione che la giurisprudenza ha reso pacifica: la società in house, essendo una società di capitali, ha accesso agli stessi strumenti di regolazione della crisi di qualsiasi altra impresa commerciale. L’art. 1 CCII esclude dall’ambito del Codice gli enti pubblici, non le società partecipate da enti pubblici.

La norma

Il ventaglio comprende:
– la composizione negoziata della crisi (artt. 12-25-undecies CCII), introdotta dal D.L. 118/2021 e confluita nel Codice: la società chiede la nomina di un esperto indipendente tramite la piattaforma telematica nazionale presso le camere di commercio, e con il suo aiuto tratta con creditori e controparti;
– gli accordi di ristrutturazione dei debiti (artt. 57 ss. CCII), da concludere con creditori che rappresentino almeno il 60% dei crediti, con le varianti agevolate ed estese;
– il piano di ristrutturazione soggetto a omologazione (art. 64-bis CCII);
– il concordato preventivo, in continuità o liquidatorio (artt. 84 ss. CCII).

Il Codice è stato più volte modificato dopo l’entrata in vigore del 15 luglio 2022; l’ultimo intervento organico è il correttivo del D.Lgs. 136/2024, che ha toccato numerosi profili, tra cui la composizione negoziata e il trattamento dei crediti pubblici. Per le società partecipate, inoltre, l’art. 14, comma 1, TUSP stabilisce che esse sono soggette alle disposizioni sulla crisi d’impresa, sul concordato preventivo e sulla liquidazione giudiziale (l’originario riferimento al fallimento va oggi letto alla luce dell’art. 349 CCII, che sostituisce i richiami normativi al fallimento con quelli alla liquidazione giudiziale), nonché, ove ne ricorrano i presupposti, all’amministrazione straordinaria delle grandi imprese insolventi.

Un profilo specifico riguarda i contratti con le pubbliche amministrazioni nel concordato preventivo: l’art. 95 CCII prevede che i contratti in corso di esecuzione stipulati con pubbliche amministrazioni non si risolvono per effetto del deposito della domanda di concordato, e che la continuazione sia accompagnata da un’attestazione di un professionista indipendente sulla conformità al piano e sulla ragionevole capacità di adempimento.

I termini che si attivano

Nella composizione negoziata, l’esperto convoca senza indugio l’imprenditore per valutare l’esistenza di una concreta prospettiva di risanamento. L’incarico dell’esperto si considera concluso se, decorsi 180 giorni dall’accettazione della nomina, le parti non hanno individuato una soluzione adeguata; il termine può essere prorogato per non oltre 180 giorni quando tutte le parti lo richiedono e l’esperto vi acconsente, o in caso di ricorso al tribunale per le misure protettive. Le misure protettive (che impediscono ai creditori di avviare o proseguire azioni esecutive e cautelari sul patrimonio) vanno chieste con l’istanza di nomina dell’esperto o successivamente, con ricorso al tribunale che le conferma o le revoca; la loro durata è fissata dal giudice entro limiti massimi stabiliti dal Codice, complessivamente non superiori a 240 giorni.

Nel concordato preventivo, la domanda “con riserva” (art. 44 CCII) consente di ottenere un termine, fissato dal tribunale tra trenta e sessanta giorni, prorogabile di non oltre sessanta giorni in presenza di giustificati motivi, per depositare proposta, piano e documentazione.

Cosa possono fare ora i soggetti coinvolti

Per la società, la composizione negoziata è lo strumento più adatto quando il servizio deve continuare senza scossoni: è riservata, non comporta lo spossessamento, consente di trattare con i fornitori strategici, con le banche e con lo stesso ente socio la rimodulazione del contratto di servizio. Il concordato in continuità è più invasivo ma offre una protezione più forte e la possibilità di vincolare i creditori dissenzienti attraverso il meccanismo dell’omologazione. Lo Studio, con un avvocato Esperto Negoziatore della crisi d’impresa ai sensi del D.L. 118/2021 e uno staff di avvocati e commercialisti, conosce dall’interno questo percorso e le domande che l’esperto porrà alla società.

Per il creditore, questa fase non è un tempo morto. Può partecipare attivamente alle trattative, chiedere informazioni all’esperto, opporsi alla conferma delle misure protettive quando non ne ricorrono i presupposti, e valutare se le proposte di pagamento siano migliori dell’alternativa liquidatoria.

Ciò che resta precluso al creditore, quando le misure protettive sono confermate, è l’avvio o la prosecuzione delle azioni esecutive sul patrimonio della società. Chi aveva un pignoramento in corso deve sapere che, con le misure protettive, quell’esecuzione si ferma.

L’errore tipico di questa fase

L’errore tipico della società è entrare in composizione negoziata senza aver risolto il nodo con l’ente socio. Se il contratto di servizio è strutturalmente in perdita, nessun accordo con i fornitori salverà l’impresa: le trattative devono coinvolgere anche l’ente affidante, che è, al tempo stesso, socio, cliente principale e talvolta debitore della società. L’errore del creditore, invece, è aspettare passivamente la fine delle trattative senza verificare la documentazione che la società deposita sulla piattaforma.

Quanto dura realmente

Una composizione negoziata ben impostata si chiude, nella prassi, tra i quattro e i nove mesi; un concordato preventivo, dalla domanda all’omologazione, raramente richiede meno di un anno. Per una società in house, i tempi si allungano quando le soluzioni richiedono delibere dell’ente socio, che seguono il calendario degli organi politici.

Il giorno del ricorso: la domanda di liquidazione giudiziale

Cosa succede

Il calendario ora corre verso il tribunale. Le trattative sono fallite, oppure non sono mai partite. Un creditore, la stessa società, l’organo di controllo o il pubblico ministero depositano il ricorso per l’apertura della liquidazione giudiziale. Per anni, nelle aule di tribunale, la difesa di molte società in house ha tentato una strada precisa: sostenere che la società, per la sua natura di “longa manus” dell’ente, non fosse assoggettabile alle procedure concorsuali. Quella strada, oggi, è chiusa.

La norma

Il presupposto oggettivo è lo stato di insolvenza (art. 2, comma 1, lett. b, CCII): l’incapacità dell’impresa di soddisfare regolarmente le proprie obbligazioni. Il presupposto soggettivo è la qualità di imprenditore commerciale che non sia impresa minore (art. 121 CCII); l’impresa minore è quella che, nei tre esercizi precedenti, non ha superato congiuntamente determinate soglie di attivo, ricavi e debiti (art. 2, comma 1, lett. d, CCII). Le società in house che gestiscono servizi pubblici locali, per dimensioni, superano quasi sempre quelle soglie.

L’art. 14, comma 1, TUSP chiude il cerchio: le società a partecipazione pubblica sono soggette alle disposizioni sul fallimento (oggi liquidazione giudiziale) e sul concordato preventivo. La giurisprudenza di legittimità è consolidata. La Cassazione ha affermato che tutte le società di capitali partecipate in tutto o in parte da enti pubblici sono fallibili, senza che rilevi la qualificazione in house, perché la legge esclude dalle procedure concorsuali solo gli enti pubblici (Cass. civ., sez. I, ord. 30 giugno 2020, n. 13160). Lo stesso principio era stato espresso da Cass. civ., sez. I, 22 febbraio 2019, n. 5346, secondo cui il controllo analogo non elimina l’alterità soggettiva tra società ed ente, e da Cass. civ., sez. I, 7 febbraio 2017, n. 3196, che ha escluso che il profilo pubblicistico trasformi la società in un soggetto “sovraqualificato” rispetto al tipo societario scelto. Più di recente, Cass. civ., sez. I, ord. 16 marzo 2023, n. 7646 ha ribadito che le società in house sono fallibili, oggi assoggettabili a liquidazione giudiziale.

I termini che si attivano

Il procedimento segue il rito unitario (artt. 40-41 CCII): il tribunale fissa l’udienza con decreto, che va notificato al debitore; tra la notifica e l’udienza deve intercorrere un termine minimo a difesa, che il Codice fissa in non meno di quindici giorni, abbreviabile dal presidente nei casi di urgenza. Il debitore può depositare memorie e documenti fino a sette giorni prima dell’udienza, salvo diverso termine. Ricordiamo che la sospensione feriale dei termini (1-31 agosto) non opera nei procedimenti regolati dal Codice della crisi, salvo diversa previsione.

Cosa possono fare ora i soggetti coinvolti

Per la società, le difese realisticamente spendibili non riguardano più la “non fallibilità” in quanto in house, ma il merito: contestare la sussistenza dello stato di insolvenza, dimostrare che i debiti scaduti sono compensati da crediti certi ed esigibili verso l’ente socio, depositare una domanda di accesso a uno strumento di regolazione della crisi (che il tribunale tratta in via prioritaria rispetto alla domanda di liquidazione, secondo il principio di trattazione unitaria dell’art. 7 CCII). La domanda di concordato o di omologazione di accordi depositata in tempo può cambiare il corso dell’udienza.

Per il creditore ricorrente, il lavoro decisivo è la prova: titoli, fatture, solleciti, messe in mora, eventuali pignoramenti infruttuosi. Per l’ente socio, è il momento di valutare se intervenire nel procedimento e soprattutto di predisporre un piano di continuità del servizio, perché la sentenza può arrivare in poche settimane.

Il nodo dei crediti verso l’ente socio

Nella maggior parte delle crisi di società in house, una parte rilevante dell’attivo è costituita da crediti verso lo stesso ente socio: corrispettivi del contratto di servizio non liquidati, conguagli sui prezzi praticati agli utenti, rimborsi di anticipazioni. Questo dato pesa in due direzioni. Da un lato, se i crediti sono certi, liquidi ed esigibili e l’ente è solvibile, la società può sostenere che il proprio squilibrio è temporaneo e che l’insolvenza, intesa come incapacità di adempiere regolarmente, non sussiste. Dall’altro, il tribunale valuta la capacità di pagare in modo regolare e con mezzi normali: crediti contestati dall’ente, non riconosciuti in bilancio comunale o la cui riscossione richiede anni di contenzioso non bastano, di per sé, a escludere lo stato di insolvenza.

È per questo che la ricognizione dei rapporti di debito e credito tra ente e società, prevista anche in sede di rendiconto dell’ente con la nota informativa asseverata dagli organi di revisione, diventa un documento chiave nel giorno del ricorso. Un credito verso il Comune che il Comune stesso non riconosce non è una difesa, è un contenzioso.

L’errore tipico di questa fase

L’errore tipico della difesa è insistere sulla natura pubblica della società come argomento principale. Dopo le pronunce del 2017, 2019, 2020 e 2023, quella linea è destinata all’insuccesso e fa perdere il tempo utile per costruire difese di merito o per depositare uno strumento alternativo. Va ricordato che l’orientamento più risalente delle Sezioni Unite (Cass. SU, 25 novembre 2013, n. 26283, e Cass. SU, 10 marzo 2014, n. 5491), che descriveva la società in house come articolazione interna dell’ente, è stato elaborato ai fini della giurisdizione contabile e non è stato esteso dalla Sezione Prima all’assoggettabilità alle procedure concorsuali.

Quanto dura realmente

Dal deposito del ricorso alla sentenza, nei tribunali italiani, passano tipicamente da uno a quattro mesi, con forti differenze tra uffici giudiziari. Se la società deposita una domanda di concordato con riserva, i tempi si dilatano di conseguenza.

Il giorno della sentenza: il tribunale apre la liquidazione giudiziale e decide sul servizio

Cosa succede

Siamo al giorno della sentenza. Il tribunale accerta lo stato di insolvenza e apre la liquidazione giudiziale della società in house. Da questo momento in poi gli amministratori perdono l’amministrazione e la disponibilità dei beni, che passano al curatore; i creditori non possono più avviare o proseguire azioni esecutive individuali; gli atti compiuti dalla società dopo la sentenza sono inefficaci verso i creditori. È il momento in cui la domanda del titolo diventa drammaticamente concreta: domani mattina i camion usciranno dal deposito? Gli autobus partiranno?

La norma

La sentenza di apertura (art. 49 CCII) nomina il giudice delegato e il curatore, ordina il deposito dei bilanci e delle scritture contabili, fissa l’udienza per l’esame dello stato passivo e assegna ai creditori il termine per le domande. La disposizione che risponde direttamente alla domanda “chi garantisce il servizio?” è l’art. 211 CCII sull’esercizio dell’impresa del debitore. La regola è che l’apertura della liquidazione giudiziale non determina, di per sé, la cessazione dell’attività. Con la sentenza che dichiara aperta la liquidazione giudiziale, il tribunale autorizza il curatore a proseguire l’esercizio dell’impresa, anche limitatamente a specifici rami dell’azienda, se dall’interruzione può derivare un grave danno, purché la prosecuzione non arrechi pregiudizio ai creditori. Successivamente, su proposta del curatore, il giudice delegato, previo parere favorevole del comitato dei creditori, può autorizzare l’esercizio dell’impresa con decreto motivato, fissandone la durata.

Per una società che gestisce raccolta rifiuti, trasporto locale, servizio idrico o illuminazione pubblica, il “grave danno” da interruzione è quasi sempre evidente: non riguarda solo il valore dell’azienda, ma la collettività degli utenti. È proprio per questo che l’esercizio dell’impresa è, nella prassi, lo strumento ordinario con cui il servizio pubblico sopravvive alla liquidazione giudiziale del suo gestore in house.

Durante l’esercizio, il comitato dei creditori viene convocato almeno ogni tre mesi per essere informato sull’andamento della gestione e pronunciarsi sull’opportunità di continuare; il curatore deve informare trimestralmente il giudice delegato. Il tribunale può ordinare la cessazione dell’esercizio in qualsiasi momento, se ne ravvisa l’opportunità. I crediti sorti nel corso dell’esercizio sono prededucibili.

I termini che si attivano

La sentenza fa scattare tre calendari distinti:
– il reclamo contro la sentenza (art. 51 CCII) va proposto alla corte d’appello entro trenta giorni, decorrenti per le parti dalla notificazione e per gli altri interessati dall’iscrizione nel registro delle imprese. Ricordiamo ancora che la sospensione feriale di agosto non opera;
– l’udienza di esame dello stato passivo va fissata entro un termine non superiore a centoventi giorni dal deposito della sentenza (centocinquanta nei casi di particolare complessità);
– le domande di ammissione al passivo vanno depositate in via telematica almeno trenta giorni prima dell’udienza di verifica.

Cosa possono fare ora i soggetti coinvolti

La società, tramite i suoi ex amministratori, può proporre reclamo entro trenta giorni se contesta la sussistenza dei presupposti. L’ente socio deve, da subito, coordinarsi con il curatore: è il soggetto affidante e titolare del servizio, e ha interesse a che l’esercizio dell’impresa sia autorizzato e ben gestito. I fornitori strategici possono negoziare con il curatore le condizioni di prosecuzione delle forniture: i crediti per le forniture successive alla sentenza, se autorizzate, sono prededucibili, mentre quelli anteriori dovranno essere insinuati al passivo.

I lavoratori, infine, devono sapere che la sentenza non fa cessare automaticamente il loro rapporto: lo sospende, salvo che sia disposto l’esercizio dell’impresa, nel qual caso i rapporti proseguono (v. tappa successiva).

L’errore tipico di questa fase

L’errore tipico dell’ente affidante è considerare la sentenza come un problema “del tribunale”. Al contrario, l’ente resta titolare della funzione e responsabile verso gli utenti della continuità del servizio: deve attivarsi subito per individuare la soluzione di medio periodo (nuovo affidamento, gestione transitoria, acquisizione del ramo d’azienda da parte di un altro soggetto), perché l’esercizio dell’impresa da parte del curatore è, per definizione, temporaneo e finalizzato alla miglior liquidazione.

Quanto dura realmente

L’esercizio dell’impresa può durare pochi mesi o oltre un anno, a seconda della complessità del servizio e dei tempi necessari all’ente per riaffidarlo. Nelle procedure riguardanti servizi a rete, il curatore tende a gestire fino alla cessione del ramo d’azienda o al subentro del nuovo gestore.

Entro 60 giorni e 4 mesi: contratti pendenti, contratto di servizio e lavoratori

Cosa succede

Sono passate alcune settimane dalla sentenza. Il curatore ha preso possesso dei beni, ha iniziato l’inventario, gestisce il servizio se autorizzato all’esercizio dell’impresa. Ora deve decidere la sorte dei contratti in corso: con i fornitori, con le banche, con i lavoratori, e soprattutto con l’ente affidante, cioè il contratto di servizio su cui si regge l’intera attività.

La norma

La regola generale sui contratti pendenti è l’art. 172 CCII: se un contratto è ancora ineseguito o non compiutamente eseguito da entrambe le parti, l’esecuzione resta sospesa fino a quando il curatore dichiara di subentrare (con l’autorizzazione del comitato dei creditori) oppure di sciogliersi. Il contraente può mettere in mora il curatore, facendogli assegnare dal giudice delegato un termine non superiore a sessanta giorni, decorso il quale il contratto si intende sciolto. Se è disposto l’esercizio dell’impresa, la regola si inverte: i contratti pendenti proseguono, salvo che il curatore non intenda sospenderne l’esecuzione o scioglierli (art. 211 CCII).

Per i rapporti di lavoro, l’art. 189 CCII stabilisce che l’apertura della liquidazione giudiziale non costituisce motivo di licenziamento; i rapporti restano sospesi fino a quando il curatore comunica il subentro o il recesso. Il curatore deve decidere entro quattro mesi dall’apertura, termine prorogabile su istanza fino a un massimo di otto mesi; decorso il termine senza subentro, i rapporti si intendono risolti di diritto con decorrenza dalla data della sentenza. In caso di esercizio dell’impresa, i rapporti di lavoro proseguono. In caso di trasferimento dell’azienda o di un suo ramo, si applicano l’art. 2112 c.c. e le disposizioni speciali dell’art. 191 CCII.

Sul piano pubblicistico, il D.Lgs. 201/2022 disciplina il contratto di servizio come il documento che regola obblighi di servizio pubblico, corrispettivi, standard qualitativi e conseguenze degli inadempimenti, e impone all’ente locale verifiche periodiche sulla situazione gestionale dei servizi (art. 30). Il contratto di servizio deve contenere anche le previsioni sul subentro del nuovo gestore alla scadenza o in caso di cessazione anticipata.

I termini che si attivano

• Sessanta giorni: termine massimo che il giudice delegato può assegnare al curatore, su istanza del contraente in bonis, per decidere se subentrare o sciogliersi dai contratti pendenti (se non è in corso l’esercizio dell’impresa).
• Quattro mesi, prorogabili fino a otto: termine per le decisioni del curatore sui rapporti di lavoro.
• Trenta giorni prima dell’udienza di verifica: termine per le domande di ammissione al passivo, anche per i crediti di lavoro anteriori.

Cosa possono fare ora i soggetti coinvolti

Il fornitore con un contratto in corso può diffidare il curatore per ottenere una decisione rapida, evitando di restare per mesi in un limbo contrattuale. Se il curatore subentra, i crediti successivi sono prededucibili; se scioglie, il fornitore insinua al passivo il credito per le prestazioni anteriori.

L’ente affidante, che è controparte del contratto di servizio, deve valutare con il curatore le modalità di prosecuzione e, parallelamente, avviare la procedura per l’individuazione del nuovo gestore. La scelta tra un nuovo affidamento in house, una gara o un partenariato pubblico-privato è governata dal D.Lgs. 201/2022, che per gli affidamenti in house dei servizi di rilevanza economica di importo superiore alle soglie europee richiede una motivazione qualificata sulle ragioni del mancato ricorso al mercato e sui benefici per la collettività (art. 17). Una società appena dichiarata insolvente difficilmente potrà essere indicata come modello di efficienza in quella motivazione.

I lavoratori possono, se il rapporto è risolto, presentare domanda al Fondo di garanzia INPS per il TFR e le ultime retribuzioni, nei limiti di legge, dopo l’ammissione al passivo; in caso di cessione del ramo d’azienda al nuovo gestore, verificare l’applicazione delle tutele di continuità e delle eventuali clausole sociali previste negli atti di affidamento.

Le strade per il dopo: cosa prevede il decreto sui servizi pubblici locali

Mentre il curatore gestisce, l’ente affidante deve scegliere come organizzare il servizio una volta chiusa la parentesi dell’esercizio provvisorio. Il D.Lgs. 201/2022 (art. 14) elenca le modalità di gestione tra cui l’ente può scegliere per i servizi di interesse economico generale di livello locale: affidamento a terzi mediante procedura a evidenza pubblica, affidamento a una società mista con socio privato scelto con gara a doppio oggetto, affidamento a una società in house nei limiti e con le motivazioni richieste dal decreto, e, limitatamente ai servizi diversi da quelli a rete, gestione in economia o mediante aziende speciali.

La scelta non è libera nel senso di arbitraria. Il decreto chiede all’ente di motivare la modalità prescelta valutando, tra l’altro, le caratteristiche tecniche ed economiche del servizio, la situazione delle finanze pubbliche e i risultati prevedibilmente attesi in relazione alle diverse alternative, anche con riferimento ad esperienze paragonabili, nonché i dati e le informazioni che emergono dalle verifiche periodiche. Per la società in house, la motivazione rafforzata dell’art. 17 impone di dar conto delle ragioni del mancato ricorso al mercato e dei benefici per la collettività della forma di gestione prescelta, anche con riguardo agli investimenti, alla qualità del servizio, ai costi per gli utenti e all’impatto sulla finanza pubblica.

Due considerazioni temporali si impongono. La prima: se la società in house è stata dichiarata insolvente, l’ente non può riaffidare il servizio a una nuova società da esso controllata per i medesimi servizi per cinque anni (art. 14, comma 6, TUSP); l’opzione in house, per il servizio colpito dalla crisi, è dunque temporaneamente chiusa. La seconda: le procedure di gara richiedono mesi; la loro programmazione deve partire nei primi giorni della procedura concorsuale, non al termine dell’esercizio dell’impresa. Il calendario del riaffidamento e quello della liquidazione vanno scritti insieme: il bando può prevedere l’obbligo per il nuovo gestore di acquisire il ramo d’azienda dalla procedura o di riassorbire il personale, rendendo coerenti le due sequenze.

Il contratto di servizio con il nuovo gestore (art. 24 D.Lgs. 201/2022) dovrà poi definire obblighi di servizio pubblico, standard di qualità, corrispettivi e meccanismi di verifica: è il documento che, a monte, avrebbe potuto prevenire molte crisi, se i corrispettivi della società in house fossero stati calcolati sui costi effettivi di erogazione.

L’errore tipico di questa fase

L’errore del fornitore è continuare a fornire beni o servizi dopo la sentenza senza un’autorizzazione espressa del curatore: il rischio è che quelle prestazioni non vengano riconosciute come prededucibili. L’errore dell’ente è risolvere il contratto di servizio in modo precipitoso, prima di aver individuato un gestore subentrante: la continuità del servizio non si garantisce con una risoluzione, ma con una transizione ordinata.

Quanto dura realmente

Le decisioni sui contratti pendenti si concentrano nei primi due-tre mesi; quelle sui lavoratori, quando c’è esercizio dell’impresa, possono slittare fino alla cessione del ramo. Il riaffidamento del servizio, considerando istruttoria, motivazione, eventuale gara e stipula del nuovo contratto, richiede in media da sei a diciotto mesi.

Da 4 mesi a 5 anni: stato passivo, liquidazione, responsabilità e il divieto per l’ente

Cosa succede

Il calendario si allunga. La procedura entra nella sua fase più lunga: la verifica dei crediti, la liquidazione dell’attivo (spesso con la cessione dell’azienda o del ramo che gestisce il servizio), le azioni di responsabilità contro gli amministratori e i sindaci, la ripartizione delle somme tra i creditori. In parallelo, sul piano pubblicistico, si apre un capitolo che molti enti scoprono solo a questo punto: il divieto quinquennale di costituire nuove società per lo stesso servizio.

La norma

L’udienza di verifica dello stato passivo si tiene entro i termini fissati dalla sentenza; le domande tardive sono ammesse se depositate entro sei mesi dal deposito del decreto di esecutività dello stato passivo (art. 208 CCII), oltre quel termine solo se il ritardo non è imputabile al creditore. Il programma di liquidazione va predisposto dal curatore entro centocinquanta giorni dalla sentenza e comunque non oltre centottanta giorni (art. 213 CCII), e deve indicare tempi e modalità della liquidazione, privilegiando la cessione unitaria dell’azienda o di suoi rami quando ciò consenta di preservare valore.

Sul fronte delle responsabilità, l’art. 12 TUSP stabilisce che i componenti degli organi di amministrazione e controllo delle società partecipate sono soggetti alle azioni civili di responsabilità previste per le società di capitali, salva la giurisdizione della Corte dei conti per il danno erariale causato dagli amministratori e dai dipendenti delle società in house. Le Sezioni Unite (ord. 8 gennaio 2024, n. 567) hanno ribadito che quella giurisdizione contabile presuppone la sussistenza effettiva dei requisiti dell’in house: capitale interamente pubblico con divieto statutario di cessione ai privati, attività prevalente in favore dei soci pubblici, controllo analogo.

Sul piano penale, Cass. pen., sez. V, n. 7723/2024 ha escluso che il sindaco, quale legale rappresentante del Comune socio unico, risponda automaticamente di bancarotta per le operazioni della società in house: occorre provare che abbia agito come amministratore di fatto o abbia dato uno specifico contributo causale alla condotta.

Infine, l’art. 14, comma 6, TUSP: nei cinque anni successivi alla dichiarazione di fallimento (oggi apertura della liquidazione giudiziale) di una società a controllo pubblico titolare di affidamenti diretti, le pubbliche amministrazioni controllanti non possono costituire nuove società, né acquisire o mantenere partecipazioni in società, qualora le stesse gestiscano i medesimi servizi di quella dichiarata fallita.

I termini che si attivano

• Centoventi giorni (centocinquanta nei casi complessi) dalla sentenza: udienza di verifica dello stato passivo.
• Trenta giorni dalla comunicazione del decreto di esecutività: termine per le impugnazioni dello stato passivo (opposizione, impugnazione, revocazione, art. 206-207 CCII).
• Sei mesi dal deposito del decreto di esecutività: termine per le domande tardive.
• Centocinquanta-centottanta giorni dalla sentenza: programma di liquidazione.
• Cinque anni dalla sentenza: divieto per l’ente controllante di costituire o partecipare società per gli stessi servizi.
• Per le azioni di responsabilità, i termini prescrizionali seguono la disciplina civilistica e, per il danno erariale, quella propria del giudizio contabile.

Cosa possono fare ora i soggetti coinvolti

Il creditore deve presidiare tre momenti: l’ammissione al passivo con il corretto rango del privilegio, l’eventuale impugnazione dello stato passivo entro trenta giorni, il controllo dei riparti. Chi non ha presentato la domanda nei termini ordinari ha ancora la finestra dei sei mesi per la tardiva.

L’ente socio, che è spesso anche creditore (per canoni, anticipazioni, servizi) e debitore (per corrispettivi non pagati) della società, deve gestire con attenzione le compensazioni e le domande reciproche, e deve organizzare il servizio tenendo conto del divieto quinquennale: non potrà ricostituire una nuova società in house per lo stesso servizio, e dovrà quindi ricorrere a modalità di gestione diverse tra quelle ammesse dal D.Lgs. 201/2022 (affidamento a terzi mediante gara, società mista, altri strumenti).

Gli ex amministratori, infine, devono prepararsi a difendersi dalle azioni di responsabilità ricostruendo con precisione la cronologia delle decisioni: quando hanno saputo, cosa hanno fatto, cosa hanno chiesto all’ente e cosa l’ente ha risposto. È qui che la documentazione raccolta nelle tappe precedenti diventa decisiva.

L’errore tipico di questa fase

L’errore dell’ente è ignorare il divieto dell’art. 14, comma 6, e progettare la “rinascita” del servizio attraverso una nuova società con lo stesso oggetto. L’errore dell’ex amministratore è sottovalutare il doppio binario di responsabilità (civile davanti al giudice ordinario su iniziativa del curatore, contabile davanti alla Corte dei conti): sono giudizi che possono procedere in parallelo e richiedono una linea difensiva coerente.

Quanto dura realmente

Una liquidazione giudiziale di una società di servizi pubblici con patrimonio immobiliare e contenzioso aperto dura, realisticamente, tra i quattro e gli otto anni. Le azioni di responsabilità e i giudizi contabili hanno tempi propri, spesso più lunghi.

Stessa crisi, due calendari: simulazioni a confronto

Le due simulazioni che seguono sono ipotesi dimostrative, costruite per illustrare il funzionamento dei termini; non descrivono casi reali.

Ipotesi comune

Società in house per l’igiene urbana, capitale interamente comunale. Bilanci in perdita 2023 (-412.300 €) e 2024 (-786.900 €). Debiti scaduti verso fornitori al 31 marzo 2025: 2.317.400 €; debiti tributari e previdenziali regolari; crediti verso il Comune per corrispettivi non liquidati: 1.143.800 €. Il collegio sindacale invia la segnalazione ex art. 25-octies CCII il 7 aprile 2025, assegnando 30 giorni.

Calendario A: la crisi governata

Il servizio non si interrompe mai. La società resta in house, l’ente non incorre nel divieto quinquennale.

Calendario B: la crisi subita

Il servizio prosegue grazie all’esercizio dell’impresa, ma solo come soluzione transitoria; l’ente deve riaffidarlo con modalità diverse dall’in house per cinque anni; gli amministratori sono esposti ad azioni di responsabilità per il periodo tra aprile e novembre 2025.

Lettura comparata

La differenza tra i due calendari non sta nei numeri di partenza, identici, ma in trentacinque giorni: quelli tra la segnalazione del 7 aprile e l’istanza di composizione negoziata del 12 maggio. Nel calendario A, il credito della società verso il Comune viene usato come leva negoziale; nel calendario B resta un argomento difensivo speso troppo tardi in udienza, quando avrebbe dovuto alimentare il piano.

I binari paralleli: come cambia la timeline con ciascuno strumento

Non tutte le crisi finiscono in liquidazione giudiziale. A seconda dello strumento attivato, la cronologia si sposta su binari diversi, e con essa la risposta alla domanda su chi garantisce il servizio.

Il binario della composizione negoziata

È il binario più “silenzioso”. La società continua a operare e il servizio non subisce scossoni visibili; la trattativa coinvolge banche, fornitori e lo stesso ente socio. Il punto di forza, per una società in house, è che l’ente può partecipare alle trattative come controparte del contratto di servizio senza violare i divieti di soccorso finanziario, purché i trasferimenti siano giustificati da prestazioni di servizio effettive. Il limite è che, senza consenso dei creditori, non si possono imporre falcidie.

Il binario del concordato

Il concordato in continuità consente di imporre il piano anche ai creditori dissenzienti, con le maggioranze e i meccanismi di ristrutturazione trasversale previsti dal Codice. Per una società in house, il vantaggio specifico sta nell’art. 95 CCII: il deposito della domanda non provoca la risoluzione dei contratti con la pubblica amministrazione, compreso il contratto di servizio, purché un professionista indipendente attesti la conformità al piano e la ragionevole capacità di adempimento. In questo binario, il servizio continua sotto la gestione della stessa società, con la vigilanza del commissario giudiziale.

Il binario della liquidazione con cessione del ramo

È il binario in cui il servizio sopravvive alla società. Il curatore gestisce temporaneamente e poi cede il ramo d’azienda, con mezzi, impianti e personale, al soggetto che subentrerà nel servizio. Qui l’ente deve coordinare due procedimenti diversi: la procedura competitiva di cessione davanti al giudice delegato e la procedura di affidamento del servizio prevista dal D.Lgs. 201/2022. Se i due calendari non sono sincronizzati, si rischia un intervallo in cui il curatore non vuole più gestire e il nuovo gestore non è ancora individuato.

Il binario dell’amministrazione straordinaria

Per le società in house di grandi dimensioni, l’art. 14, comma 1, TUSP richiama anche l’amministrazione straordinaria delle grandi imprese insolventi, ove ne ricorrano i presupposti dimensionali previsti dalla legislazione speciale (numero di dipendenti e ammontare dei debiti). È un binario che sposta la gestione dal curatore a un commissario straordinario e che ha come finalità dichiarata la conservazione del patrimonio produttivo mediante prosecuzione, riattivazione o riconversione delle attività. Per i servizi pubblici a rete gestiti da grandi società partecipate, può risultare più adatto della liquidazione giudiziale, perché nasce proprio per salvaguardare la continuità aziendale; ha però tempi e presupposti propri, e la sua concreta percorribilità va verificata caso per caso alla luce dei requisiti dimensionali.

Il binario del creditore che vuole solo essere pagato

C’è infine un binario che non riguarda la società ma il singolo creditore. Prima che si apra una procedura concorsuale o che siano confermate misure protettive, il fornitore munito di titolo esecutivo può pignorare i beni della società, compresi i crediti che questa vanta verso l’ente socio per i corrispettivi del contratto di servizio. È una strada legittima, ma con due avvertenze temporali. Primo: i pagamenti ottenuti nei mesi precedenti la liquidazione giudiziale possono essere esposti all’azione revocatoria del curatore, nei limiti e con i termini previsti dal Codice. Secondo: l’apertura della liquidazione giudiziale blocca le esecuzioni individuali, e i beni pignorati ma non ancora assegnati rientrano nella massa. Per il creditore, la scelta tra agire individualmente, partecipare alle trattative o chiedere direttamente la liquidazione giudiziale dipende dal punto della timeline in cui si trova la società, e da quanto è vicino il momento in cui il concorso dei creditori sostituirà la corsa individuale.

Il ruolo dell’ente su tutti i binari

Qualunque binario venga imboccato, l’ente socio resta presente con tre vesti diverse, e deve tenerle separate. È socio, e come tale esercita il controllo analogo e partecipa alle decisioni sul capitale nei limiti del TUSP. È affidante e controparte del contratto di servizio, e come tale può e deve pagare i corrispettivi dovuti, rivederli se insufficienti, vigilare sugli standard. È titolare della funzione pubblica, e come tale risponde verso i cittadini della continuità del servizio e deve programmarne la gestione futura secondo il D.Lgs. 201/2022. Confondere queste vesti, ad esempio usando il contratto di servizio per mascherare un ripianamento delle perdite, è l’errore che espone gli amministratori dell’ente a responsabilità erariale e mette a rischio la stessa soluzione della crisi.

Il binario della liquidazione volontaria

Prima che intervenga il tribunale, l’ente può decidere, nell’ambito della razionalizzazione delle partecipazioni, di mettere la società in liquidazione volontaria. È un binario percorribile solo se la società è ancora in grado di pagare integralmente i propri debiti o di concordare con i creditori: una liquidazione volontaria di una società insolvente non impedisce ai creditori di chiedere la liquidazione giudiziale.

Le 5 finestre critiche

1. La finestra dei trenta giorni dopo la segnalazione del collegio sindacale. È il momento in cui gli amministratori possono ancora scegliere lo strumento: lasciarla passare con una risposta formale significa consegnare la scelta ai creditori.

2. La finestra prima del terzo esercizio consecutivo in perdita. Dopo, i trasferimenti straordinari, gli aumenti di capitale e le garanzie dell’ente sono vietati salvo le eccezioni dell’art. 14, comma 5, TUSP: il piano va costruito prima che si chiuda quel bilancio.

3. La finestra tra il primo atto esecutivo e il ricorso per liquidazione giudiziale. È l’ultimo momento utile per chiedere la composizione negoziata con misure protettive o depositare un concordato con riserva, fermando le esecuzioni individuali.

4. La finestra del giorno della sentenza e dei trenta giorni successivi. Si decidono l’esercizio dell’impresa (e quindi la continuità del servizio) e l’eventuale reclamo: dopo trenta giorni la sentenza non è più contestabile.

5. La finestra dei primi quattro mesi della procedura. Contratti pendenti, rapporti di lavoro, scelta della modalità di riaffidamento del servizio: è il periodo in cui l’ente deve programmare il dopo, tenendo conto del divieto quinquennale.

Le domande sul tempo

Se la sentenza di liquidazione giudiziale è stata pubblicata il 20 luglio, il reclamo scade a settembre per effetto della sospensione feriale?

No. Il Codice della crisi esclude, salvo diversa previsione, l’applicazione della sospensione feriale (1-31 agosto) ai procedimenti che disciplina. Il termine di trenta giorni per il reclamo corre anche in agosto.

Sono un fornitore e non ho presentato domanda di ammissione al passivo entro trenta giorni prima dell’udienza: ho perso il credito?

Non necessariamente. Puoi presentare domanda tardiva entro sei mesi dal deposito del decreto di esecutività dello stato passivo; oltre quel termine, la domanda è ammissibile solo se dimostri che il ritardo non ti è imputabile.

Quanto tempo ha il curatore per decidere se il mio contratto di fornitura prosegue?

Se non è disposto l’esercizio dell’impresa, il contratto resta sospeso finché il curatore non decide; puoi metterlo in mora e ottenere dal giudice delegato un termine non superiore a sessanta giorni, scaduto il quale il contratto si intende sciolto. Se c’è esercizio dell’impresa, il contratto prosegue salvo diversa scelta del curatore.

Dopo quanto tempo il Comune potrà tornare a gestire il servizio con una propria società?

Il divieto dell’art. 14, comma 6, TUSP dura cinque anni dalla dichiarazione di insolvenza della società a controllo pubblico titolare di affidamenti diretti, e riguarda la costituzione o la partecipazione in società che gestiscano i medesimi servizi.

Quanto dura in tutto la vicenda, dalla crisi alla chiusura?

Se la crisi viene composta in via negoziale, da quattro a dodici mesi. Se si arriva alla liquidazione giudiziale, la procedura può durare dai quattro agli otto anni, con il servizio che, nel frattempo, passa dal curatore al nuovo gestore.

Le pronunce che scandiscono la procedura

Le pronunce sono ordinate secondo la tappa della timeline cui si riferiscono. Gli estremi sono quelli riportati nelle fonti consultate; i principi sono riformulati.

Tappa “mesi prima” e “giorno 0”: natura della società e rischio d’impresa

Cass. civ., Sez. Un., 14 marzo 2022, n. 8186 (conforme Cass. civ., sez. V, 27 maggio 2022, n. 17195). La partecipazione pubblica al capitale non muta la natura di soggetto di diritto privato della società. Rilevanza: è la premessa di tutta la timeline, perché spiega perché alla crisi di una partecipata si applicano gli strumenti del diritto comune.

Cass. civ., 2 luglio 2018, n. 17279. L’ente che sceglie lo strumento societario privatistico per perseguire i propri fini se ne assume i rischi, incluso quello dell’insolvenza. Rilevanza: smentisce l’idea che il socio pubblico sia un garante implicito dei debiti.

Cass. civ., Sez. Un., ord. 8 gennaio 2024, n. 567. Il controllo analogo si traduce in un’influenza determinante sulle scelte strategiche e significative, non in un controllo totale o gerarchico; la società in house conserva personalità giuridica e autonomia; la giurisdizione contabile richiede la presenza effettiva di tutti i requisiti dell’in house. Rilevanza: delimita i rapporti tra ente e società già nella fase della crisi e, poi, il riparto di giurisdizione sulle responsabilità.

Tappa “giorno del ricorso”: assoggettabilità alle procedure concorsuali

Cass. civ., sez. I, ord. 16 marzo 2023, n. 7646. Le società in house sono assoggettabili alle procedure concorsuali, oggi alla liquidazione giudiziale, perché l’adozione della forma societaria comporta l’accettazione dei relativi rischi. Rilevanza: è la conferma più recente dell’orientamento, nel periodo di transizione al Codice della crisi.

Cass. civ., sez. I, ord. 30 giugno 2020, n. 13160. Ogni società di capitali partecipata, in tutto o in parte, da enti pubblici è assoggettabile alla procedura concorsuale; la qualificazione in house non rileva, perché l’esenzione riguarda solo gli enti pubblici. Rilevanza: chiude la strada alla difesa fondata sulla natura pubblica della società.

Cass. civ., sez. I, 22 febbraio 2019, n. 5346. Il controllo analogo esercitato dall’ente non elimina l’alterità soggettiva tra società e socio pubblico: la società resta un autonomo centro di imputazione di rapporti giuridici. Rilevanza: spiega perché il patrimonio della società, e non quello dell’ente, risponde dei debiti.

Cass. civ., sez. I, 7 febbraio 2017, n. 3196. I profili pubblicistici della società in house servono a giustificare la deroga alle regole della concorrenza negli affidamenti, non a creare un soggetto diverso dal tipo societario prescelto. Rilevanza: distingue il piano dell’affidamento del servizio da quello della disciplina dell’insolvenza.

Cass. civ., sez. I, 6 dicembre 2012, n. 21991. La società commerciale acquista la qualità di imprenditore assoggettabile alla procedura concorsuale dalla sua costituzione, indipendentemente dall’effettivo inizio dell’attività. Rilevanza: rafforza il principio per cui la forma societaria, di per sé, determina la sottoposizione allo statuto dell’imprenditore commerciale.

Cass. civ., Sez. Un., 25 novembre 2013, n. 26283, e Sez. Un., 10 marzo 2014, n. 5491. Ai fini della giurisdizione contabile, la società in house è stata descritta come articolazione dell’ente, priva di una reale alterità soggettiva. Rilevanza: è l’orientamento che le difese invocavano per escludere la liquidazione; la Sezione Prima ne ha limitato la portata al piano della giurisdizione sulla responsabilità.

Tappa “da 4 mesi a 5 anni”: responsabilità

Cass. pen., sez. V, n. 7723/2024. Il sindaco, in quanto legale rappresentante del Comune socio unico, non risponde automaticamente di bancarotta per le condotte della società in house; può essere chiamato a rispondere come concorrente estraneo solo se si prova che ha agito come amministratore di fatto o ha dato un contributo specifico. Rilevanza: chiarisce i confini della responsabilità degli amministratori pubblici dell’ente socio nella fase successiva alla liquidazione.

Cosa può fare lo Studio Monardo, tappa per tappa

Interveniamo nella tappa in cui ti trovi, che tu sia amministratore della società, fornitore creditore, lavoratore o ente socio. Ecco cosa facciamo concretamente.

1. Mappatura della cronologia della crisi. Ricostruiamo bilanci, relazioni sul governo societario, segnalazioni del collegio sindacale e delibere dell’ente, individuando la data in cui la crisi era riconoscibile: è la base di qualsiasi strategia, difensiva o di tutela del credito.

2. Verifica del piano di risanamento ex art. 14 TUSP. Esaminiamo il piano predisposto o da predisporre, controllando che non si riduca al ripianamento delle perdite da parte dell’ente e che contenga misure strutturali coerenti con l’art. 14, comma 4.

3. Analisi dei limiti al soccorso finanziario. Contiamo gli esercizi in perdita, verifichiamo quali trasferimenti dell’ente siano ammessi perché legati al contratto di servizio e quali ricadano nel divieto dell’art. 14, comma 5.

4. Accompagnamento nella composizione negoziata. Predisponiamo la documentazione per l’istanza sulla piattaforma, impostiamo con i commercialisti dello staff il test di risanamento e il piano, assistiamo la società nelle trattative con l’esperto, le banche, i fornitori e l’ente.

5. Richiesta e difesa delle misure protettive. Redigiamo il ricorso per la conferma delle misure protettive o, se assistiamo un creditore, verifichiamo se ricorrono i presupposti per opporci o chiederne la revoca.

6. Valutazione degli strumenti alternativi. Confrontiamo accordi di ristrutturazione, piano di ristrutturazione soggetto a omologazione e concordato in continuità, verificando l’impatto sul contratto di servizio e l’applicabilità dell’art. 95 CCII.

7. Difesa nel procedimento di liquidazione giudiziale e reclamo. Costruiamo difese di merito sullo stato di insolvenza e, se la sentenza è già pronunciata, prepariamo il reclamo entro i trenta giorni, senza contare su una sospensione feriale che non si applica.

8. Tutela dei creditori nella procedura. Redigiamo le domande di ammissione al passivo con il corretto rango del privilegio, diffidiamo il curatore sui contratti pendenti, impugniamo lo stato passivo nei termini.

9. Difesa nelle azioni di responsabilità. Ricostruiamo, per gli ex amministratori e sindaci, la sequenza delle decisioni e dei rapporti con l’ente, e impostiamo una linea coerente tra giudizio civile e giudizio contabile.

10. Continuità della strategia fino all’ultimo grado. Seguiamo il dossier dalla prima analisi fino all’eventuale ricorso per cassazione, con lo stesso difensore e la stessa linea argomentativa.

L’Avv. Giuseppe Angelo Monardo è avvocato cassazionista; coordinatore di uno staff multidisciplinare operante a livello nazionale in diritto bancario e tributario; Gestore della crisi da sovraindebitamento (L. 3/2012) iscritto negli elenchi del Ministero della Giustizia; professionista fiduciario di un OCC (Organismo di Composizione della Crisi); Esperto Negoziatore della crisi d’impresa ai sensi del D.L. 118/2021.

Per questo tema pesa in modo particolare la qualifica di Esperto Negoziatore della crisi d’impresa: la composizione negoziata è lo strumento che, nelle prime tappe della timeline, consente di salvare la continuità del servizio senza passare dal tribunale, e conoscere il ruolo dell’esperto dall’interno significa sapere quali documenti e quali numeri servono per renderla credibile. Accanto, la qualifica di avvocato cassazionista consente di mantenere la stessa strategia dall’analisi iniziale fino al giudizio di legittimità, senza cambi di difensore nelle fasi più delicate. Il lavoro si svolge con uno staff di avvocati e commercialisti che operano insieme sullo stesso caso: i profili societari, contabili, concorsuali e pubblicistici vengono esaminati in parallelo, perché in una società in house in crisi nessuno di essi può essere separato dagli altri.

Chiusura: il servizio continua solo se qualcuno guarda il calendario

Torniamo alla domanda iniziale: chi garantisce i servizi pubblici quando la società in house va in crisi? La risposta che emerge dalla cronologia è che il garante cambia a seconda della tappa: prima gli amministratori, con il piano di risanamento; poi l’ente socio, nei limiti stretti del TUSP; poi gli strumenti negoziali del Codice della crisi; infine il tribunale e il curatore, con l’esercizio dell’impresa, e il nuovo gestore individuato secondo il D.Lgs. 201/2022. Il tempo è la risorsa più preziosa di chi è coinvolto nella crisi, e la più sprecata.

Lo Studio Monardo si occupa di questa materia perché la crisi di una società in house è una crisi d’impresa che si gioca, prima di tutto, nella composizione negoziata: l’Avv. Giuseppe Angelo Monardo è Esperto Negoziatore della crisi d’impresa ai sensi del D.L. 118/2021 e, come avvocato cassazionista, può seguire le controversie che ne derivano (fallibilità, stato passivo, responsabilità) fino all’ultimo grado, con lo staff di avvocati e commercialisti coordinato dallo Studio. Analizzeremo la tua posizione nella tappa in cui ti trovi e costruiremo la strategia adeguata ai termini che stanno correndo.

📩 Non lasciare che sia il calendario a decidere al posto tuo: tutti i contatti per raggiungere lo Studio Monardo sono qui sotto, al termine di questa guida.