Questa pagina raccoglie le domande che gli imprenditori ci fanno più spesso quando il pignoramento contro un Comune, un’azienda sanitaria o un’amministrazione dello Stato si ferma davanti alla parola “impignorabile”. Le risposte sono complete, scritte come le daremmo a voce in studio, e si possono leggere anche una alla volta.

Il quadro, in breve. Un’impresa che vanta crediti verso la pubblica amministrazione non può semplicemente pignorare il conto dell’ente come farebbe con un privato. La legge protegge alcune somme pubbliche: per i Comuni e gli altri enti locali l’art. 159 del D.Lgs. 267/2000 (TUEL), per le aziende sanitarie l’art. 1, comma 5, del D.L. 9/1993, per lo Stato e gli enti pubblici non economici l’art. 14 del D.L. 669/1996, che impone anche un’attesa di 120 giorni prima di poter agire. A questo si aggiungono il dissesto e il predissesto degli enti locali, che bloccano le azioni individuali, e regole processuali severe su precetto, pignoramento presso il tesoriere e deposito degli atti. Quando l’impresa creditrice è a sua volta in difficoltà, ogni mese di ritardo pesa sulla cassa, sulle banche e sui fornitori.

Perché lo Studio Monardo si occupa proprio di questo incrocio? Perché il problema ha due facce, e servono entrambe le competenze. Da un lato c’è il contenzioso esecutivo contro l’ente, che può arrivare fino alla Corte di Cassazione: l’Avv. Giuseppe Angelo Monardo è avvocato cassazionista e può seguire la stessa linea difensiva in tutti i gradi. Dall’altro c’è la crisi dell’impresa creditrice: come Esperto Negoziatore della crisi d’impresa ai sensi del D.L. 118/2021, l’Avvocato sa come un credito verso la PA bloccato va trattato dentro un piano di risanamento, nella composizione negoziata o in un accordo con le banche.

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Cos’è esattamente questa “impignorabilità” che mi ha bloccato il pignoramento contro il Comune?

È un vincolo di legge su alcune somme dell’ente, non un’immunità totale: vale solo se l’ente ha fatto le cose per bene.

Il principio di fondo è che il denaro pubblico, in linea generale, si può pignorare. Il fatto che una somma sia iscritta in bilancio per una certa spesa non basta a renderla intoccabile: serve una norma di legge, o un provvedimento fondato su una legge, che la destini in modo diretto a un servizio pubblico. È un principio che la Cassazione ha affermato da tempo e che resta la chiave di lettura di tutta la materia.

Per i Comuni, le Province e le Città metropolitane la norma è l’art. 159 TUEL. Il comma 1 stabilisce che le esecuzioni contro gli enti locali si fanno soltanto presso il tesoriere dell’ente: non si pignora il conto di un’altra banca, né un credito dell’ente verso terzi qualsiasi. Il comma 2 elenca le somme che non si possono toccare: quelle destinate agli stipendi e ai contributi del personale per i tre mesi successivi, quelle per le rate dei mutui e dei prestiti obbligazionari del semestre, quelle per l’espletamento dei servizi locali indispensabili.

Ma attenzione al meccanismo. Il vincolo non nasce da solo: l’organo esecutivo dell’ente deve adottare ogni semestre una delibera che quantifica in anticipo quelle somme e la deve notificare al tesoriere. Senza delibera, o senza notifica, non c’è vincolo. E c’è di più: per effetto della Corte costituzionale (sentenza n. 211 del 18 giugno 2003) e del comma 4 dello stesso art. 159, il vincolo cade se, dopo la delibera, l’ente paga altri debiti non vincolati senza rispettare l’ordine cronologico delle fatture o, in mancanza di fatture, delle delibere di impegno.

In pratica, quindi, l’impignorabilità è uno scudo condizionato. Il primo lavoro da fare, quando il tesoriere dichiara “somme vincolate”, è controllare se le condizioni dello scudo esistono davvero. Ne parliamo nel dettaglio più avanti, nella domanda sulla dichiarazione del tesoriere.

Quali enti possono opporre l’impignorabilità, e su quali somme?

Dipende dal tipo di ente: Comuni, aziende sanitarie e Stato hanno regole diverse, e confonderle è il primo errore.

Ecco la mappa essenziale, con le norme vigenti a ottobre 2026.

Per le aziende sanitarie il sistema ricalca quello dei Comuni, con due differenze: la delibera è trimestrale e non semestrale, e le somme protette sono collegate ai livelli essenziali di assistenza. Anche qui la Corte costituzionale (sentenza n. 285 del 1995) ha subordinato il vincolo al rispetto dell’ordine cronologico dei pagamenti.

Per lo Stato il discorso cambia. Non c’è una delibera periodica: il vincolo nasce dalla legge che destina certi fondi a funzioni essenziali. Ma la Cassazione ha chiarito, con un orientamento consolidato, che il denaro e i crediti pecuniari della PA sono impignorabili solo se una norma li destina in modo immediato a un fine pubblico (Cass. 26 luglio 2005 n. 15601; Cass. Sez. III, 5 maggio 2009 n. 10284). Non basta che l’amministrazione dica “ci servono”.

Per un’impresa che fornisce beni o servizi a più enti, la tabella va letta credito per credito: lo stesso fornitore può trovarsi con un Comune che ha una delibera regolare, un’ASL che non l’ha comunicata e un ente statale che deve semplicemente aspettare i 120 giorni.

Entro quando posso muovermi dopo aver ottenuto il titolo contro l’ente?

Non subito: contro le amministrazioni statali e gli enti pubblici non economici il precetto non si può notificare prima di 120 giorni dalla notifica del titolo esecutivo.

È la regola dell’art. 14, comma 1, del D.L. 669/1996, il cosiddetto “spatium adimplendi”: il legislatore concede all’amministrazione un periodo per organizzare il pagamento. Durante quei 120 giorni il creditore non può notificare l’atto di precetto e non può pignorare. Un precetto notificato prima è esposto all’opposizione dell’ente e, nella prassi, viene travolto.

Quanto agli enti locali, i 120 giorni sono applicati anch’essi in modo diffuso, e lo stesso termine è il presupposto richiesto dai giudici amministrativi per agire in ottemperanza contro qualunque amministrazione. Il consiglio pratico è semplice: calcolare sempre i 120 giorni dalla notifica del titolo, anche quando l’ente è un Comune, e non rischiare un precetto prematuro.

Dopo i 120 giorni scattano le regole ordinarie:

• il precetto intima di pagare entro almeno 10 giorni (art. 480 c.p.c.);
• il pignoramento non può essere fatto prima che quei 10 giorni siano passati;
• il precetto perde efficacia se il pignoramento non è iniziato entro 90 giorni dalla notifica (art. 481 c.p.c.).

Se il titolo è un decreto ingiuntivo, c’è un passaggio in più: il decreto deve essere dichiarato esecutivo (art. 647 c.p.c., se non è stato opposto, o provvisoriamente esecutivo ex art. 642 c.p.c.) e il precetto deve indicare con precisione il provvedimento che ha concesso l’esecutorietà. La Cassazione, con la sentenza Sez. III, 2 dicembre 2025 n. 31447, ha ribadito che un precetto basato su un’ingiunzione che non indica la data di notifica del decreto e il provvedimento di esecutorietà è nullo, e il vizio non si sana con la semplice proposizione dell’opposizione da parte del debitore. Davanti a un ente pubblico, che ha uffici legali attenti a ogni formalità, questo dettaglio fa la differenza.

La mia società è in crisi: cambia qualcosa se sono io il creditore della PA?

Sulle regole dell’esecuzione no; sulla strategia moltissimo.

L’impignorabilità, i 120 giorni, il dissesto dell’ente valgono per qualunque creditore, solido o in difficoltà. Il giudice dell’esecuzione non applica regole più favorevoli perché il fornitore rischia la chiusura. Questo va detto con chiarezza.

Cambia invece il modo in cui si usa il credito. Un’impresa in crisi deve ragionare su due tavoli contemporaneamente:

1. il tavolo del recupero, cioè le azioni contro l’ente (pignoramento presso il tesoriere, ottemperanza davanti al TAR, contestazione delle delibere di vincolo);
2. il tavolo della crisi, cioè cosa raccontare alle banche, ai fornitori, all’Erario e, se serve, all’esperto della composizione negoziata o al tribunale.

Il credito verso la PA, anche se bloccato, è un attivo. Può essere certificato sulla piattaforma dei crediti commerciali, ceduto, usato in compensazione con somme iscritte a ruolo nei limiti previsti dall’art. 28-quater del D.P.R. 602/1973, messo a garanzia in un accordo con le banche. Ma un credito “bloccato dall’impignorabilità” vale meno di un credito “in esecuzione con prospettive concrete”: per questo la qualità del lavoro sul recupero si riflette direttamente sulla credibilità del piano di risanamento.

C’è poi un aspetto che molti trascurano: se la società chiede le misure protettive nella composizione negoziata, quelle misure proteggono la società dai suoi creditori; non sospendono le azioni che la società stessa porta avanti come creditrice contro il Comune o l’ASL. Il recupero può, e di regola deve, continuare.

Il tesoriere ha dichiarato che le somme sono vincolate: è finita lì?

No. La dichiarazione del tesoriere è il punto di partenza della verifica, non la sua conclusione.

Quando si pignora presso il tesoriere di un Comune, la banca tesoriera rende la dichiarazione prevista dall’art. 547 c.p.c. Spesso risponde in modo sintetico: “le somme sono vincolate ai sensi dell’art. 159 TUEL in forza della delibera n. X”. A quel punto molti creditori si arrendono. Sbagliano.

La Cassazione, con l’ordinanza Sez. III, 8 marzo 2024 n. 6371, ha chiarito che il tesoriere deve fornire al giudice dell’esecuzione tutti gli elementi che servono per valutare l’impignorabilità, perché il giudice la rileva d’ufficio. La stessa ordinanza precisa che, quando l’ente si oppone, deve provare i fatti su cui si fonda il vincolo: la notifica al tesoriere delle delibere, per importi non inferiori alle somme presenti sul conto, e l’assenza di pagamenti fatti fuori dall’ordine cronologico per debiti non vincolati.

Sull’onere della prova, però, c’è una regola da conoscere bene. La Cassazione (Sez. III, 19 maggio 2021 n. 13676) ha stabilito che il creditore che contesta l’efficacia del vincolo deve prima indicare elementi specifici e concreti: per esempio, mandati di pagamento emessi a favore di altri fornitori più recenti, oppure delibere non notificate. Solo dopo questa allegazione, per il principio di vicinanza della prova, tocca all’ente dimostrare di aver rispettato l’ordine cronologico. La stessa sentenza ha considerato insufficienti, come prova a favore dell’ente, il semplice libro giornale dei mandati e un’attestazione proveniente dall’amministrazione stessa. Un principio analogo sulla vicinanza della prova era già stato espresso da Cass. 26 luglio 2012 n. 13208.

Cosa facciamo, in concreto, quando arriva una dichiarazione di vincolo?

• chiediamo copia delle delibere semestrali e della loro notifica al tesoriere, con le date;
• confrontiamo gli importi vincolati con il saldo del conto alla data del pignoramento;
• raccogliamo dall’albo pretorio, dalla sezione “Amministrazione trasparente” e dagli indicatori di tempestività dei pagamenti gli elementi che indicano pagamenti fuori ordine;
• chiediamo al giudice, se serve, di ordinare all’ente o al tesoriere la produzione dell’elenco dei mandati emessi dopo la delibera.

Molti vincoli cadono proprio sul controllo dell’ordine cronologico: un ente in difficoltà di cassa che paga “a vista” i fornitori più insistenti o più vicini viola esattamente la condizione che tiene in piedi lo scudo.

Come si contesta la delibera di vincolo o una dichiarazione del tesoriere che non convince?

Con gli strumenti interni al processo esecutivo, rispettando termini brevi che in agosto non si fermano.

Le strade principali sono tre, e vanno scelte in base a cosa è successo.

Prima strada: contestare la dichiarazione del terzo. Se il tesoriere rende una dichiarazione incompleta o il creditore la ritiene non corrispondente al vero, si può chiedere al giudice dell’esecuzione di risolvere le contestazioni con il procedimento dell’art. 549 c.p.c. Il giudice, con ordinanza, accerta se e quali somme sono disponibili e pignorabili. È lo strumento giusto quando il problema è “quanto c’è sul conto e quanto è davvero vincolato”.

Seconda strada: opporsi all’ordinanza del giudice. Se il giudice dell’esecuzione dichiara impignorabili le somme o rigetta l’istanza di assegnazione, il creditore può proporre opposizione agli atti esecutivi (art. 617 c.p.c.) entro 20 giorni dalla conoscenza del provvedimento. Il termine è perentorio. E, come ha ricordato Cass. Sez. III, ord. 3 novembre 2025 n. 29063, chi propone l’opposizione per vizi di notifica deve provare quando ha conosciuto l’atto: altrimenti l’opposizione è inammissibile. Conviene sempre conservare la prova della data di conoscenza.

Terza strada: reagire a una dichiarazione positiva poi corretta. Può succedere anche il contrario: il tesoriere dichiara somme disponibili e poi l’ente fa valere il vincolo. Cass. Sez. III, ord. 3 novembre 2025 n. 29059 ha chiarito che il terzo che ha reso una dichiarazione positiva sbagliata deve correggerla o revocarla prima dell’assegnazione; se il giudice assegna comunque, il terzo può proporre opposizione agli atti. Per il creditore significa che l’ordinanza di assegnazione ottenuta su una dichiarazione positiva va difesa subito, preparando la documentazione che dimostra l’assenza del vincolo.

Un’avvertenza sul tipo di rimedio: se il giudice rigetta un’istanza di sospensione dell’esecuzione, quel rigetto si impugna con il reclamo dell’art. 669-terdecies c.p.c. e non con l’opposizione agli atti (Cass. Sez. III, ord. 7 novembre 2025 n. 29477). Sbagliare strumento significa perdere tempo e, spesso, il diritto di contestare.

Sui termini estivi torniamo nella domanda dedicata, con la tabella: qui basti dire che le opposizioni esecutive non godono della sospensione feriale.

Posso andare al TAR con l’ottemperanza invece di insistere con il pignoramento?

Sì, ed è spesso la mossa più efficace contro un ente che si nasconde dietro i vincoli.

Il giudizio di ottemperanza (artt. 112 e seguenti del codice del processo amministrativo, D.Lgs. 104/2010) permette di chiedere al TAR di far eseguire non solo le sentenze amministrative, ma anche le sentenze del giudice civile passate in giudicato e gli altri provvedimenti equiparati, tra cui i decreti ingiuntivi non opposti o confermati all’esito dell’opposizione. I giudici amministrativi richiedono, per i crediti pecuniari, la prova della notifica del titolo e del decorso dei 120 giorni dell’art. 14 del D.L. 669/1996; a quel punto spetta all’amministrazione dimostrare di aver pagato.

Perché è utile quando il pignoramento è bloccato? Perché l’ottemperanza non è un pignoramento. Il giudice ordina all’amministrazione di pagare entro un termine e, se l’ente resta inerte, nomina un commissario ad acta che si sostituisce agli organi dell’ente: adotta gli atti di liquidazione, individua le risorse in bilancio, se necessario promuove le variazioni contabili. Il Consiglio di Stato in Adunanza Plenaria (n. 7/2019) ha chiarito che, scaduto il termine assegnato dal giudice, il potere dell’amministrazione si consuma e subentra il commissario.

Lo strumento ha anche una leva economica: la penalità di mora dell’art. 114, comma 4, lettera e), c.p.a., cioè una somma che l’amministrazione deve pagare per ogni giorno di ritardo nell’esecuzione. Per le condanne al pagamento di denaro la penalità decorre dalla comunicazione o notifica dell’ordine di pagamento (Cons. Stato, Sez. IV, n. 469/2013) e il Consiglio di Stato ne ha sottolineato la natura sanzionatoria e non risarcitoria (Cons. Stato, Sez. V, n. 6688/2011). La norma la esclude quando sarebbe manifestamente iniqua, ma non lo è quando è fissata in misura pari agli interessi legali.

Quanto ai tempi: l’azione si propone con ricorso, anche senza previa diffida, e si prescrive in dieci anni dal passaggio in giudicato. Il rito è camerale e, nella prassi dei TAR, la decisione arriva in genere in tempi più contenuti rispetto a un giudizio ordinario, anche se la durata effettiva varia molto da sede a sede.

I limiti? L’ottemperanza è bloccata, come le azioni esecutive, quando l’ente locale è in dissesto per i debiti di competenza dell’organo straordinario di liquidazione. E richiede un titolo definitivo: un decreto ingiuntivo ancora opposto non basta. Ottemperanza e pignoramento, peraltro, non si escludono: valutiamo caso per caso se procedere su un binario solo o su entrambi, evitando di ottenere due volte la stessa somma.

Quali errori di procedura mi fanno perdere un pignoramento già fatto?

Più di quanti si pensi, e contro un ente pubblico nessuno passa inosservato.

Il pignoramento presso il tesoriere è un pignoramento presso terzi, con le regole dell’art. 543 c.p.c. Dopo la riforma Cartabia (D.Lgs. 149/2022) alcuni adempimenti sono diventati trappole.

Il deposito degli atti. Il creditore deve depositare la nota di iscrizione a ruolo con le copie conformi del titolo, del precetto e dell’atto di pignoramento entro 30 giorni dalla consegna dell’atto notificato. Cass. Sez. III, 27 ottobre 2025 n. 28513 ha affermato che il deposito tardivo delle copie attestate conformi rende inefficace il pignoramento e porta all’estinzione, senza possibilità di sanatoria. Contro un ente che aspetta solo un errore per liberare il conto, è un rischio da azzerare con un calendario rigoroso.

L’avviso di iscrizione a ruolo. Dopo la riforma, il creditore deve notificare al debitore e al terzo l’avviso dell’avvenuta iscrizione a ruolo entro la data dell’udienza; se non lo fa, gli obblighi di custodia del terzo cessano. Il tesoriere, a quel punto, torna libero di pagare altri.

Il precetto. Come detto sopra, il precetto fondato su un decreto ingiuntivo deve indicare la data di notifica del decreto e il provvedimento di esecutorietà (Cass. n. 31447/2025). Un precetto notificato prima dei 120 giorni è esposto all’opposizione.

Il soggetto pignorato. Contro un ente locale si pignora solo presso il tesoriere (art. 159, comma 1, TUEL). Pignorare il conto di un’altra banca o un credito dell’ente verso terzi espone a un’opposizione quasi certa.

La qualificazione dei rimedi. La Cassazione ricorda che, per individuare il mezzo di impugnazione, conta la qualificazione data dal giudice all’opposizione: chi sceglie il rimedio sbagliato rischia l’inammissibilità.

Ecco la sequenza che usiamo per non sbagliare, con i termini che contano.

Ad agosto i termini si fermano?

Dipende da dove ci si trova: nell’esecuzione no, nel giudizio di merito sì, nella procedura di crisi della propria impresa no.

È il punto su cui si commettono gli errori più costosi, perché le regole sono tre e diverse tra loro.

Processo civile di cognizione, tributario e amministrativo. Vale la sospensione feriale della L. 742/1969: i termini processuali si sospendono dal 1° al 31 agosto e riprendono a decorrere dal 1° settembre. Riguarda, per esempio, il termine di 40 giorni con cui l’ente può opporsi al decreto ingiuntivo, il termine per appellare una sentenza civile e i termini del processo amministrativo, compreso il giudizio di ottemperanza.

Processo esecutivo e opposizioni esecutive. La sospensione feriale non si applica al processo di esecuzione e, di regola, alle opposizioni all’esecuzione e agli atti esecutivi (art. 3 della L. 742/1969 e art. 92 dell’ordinamento giudiziario). Il precetto notificato a luglio scade come se agosto non esistesse; i 20 giorni per l’opposizione agli atti corrono anche a Ferragosto; i 30 giorni per depositare le copie conformi del pignoramento corrono anch’essi.

Procedure del Codice della crisi. Se l’impresa creditrice ha avviato una composizione negoziata, chiesto misure protettive o depositato una domanda di accesso a uno strumento di regolazione della crisi, vale l’art. 9, comma 1, del D.Lgs. 14/2019 (CCII): la sospensione feriale è esclusa per i procedimenti disciplinati dal Codice, quindi i termini corrono anche in agosto.

La conseguenza pratica è che nello stesso mese di agosto la stessa impresa può avere un termine sospeso (l’appello contro una sentenza sfavorevole su un altro credito), un termine che corre (l’opposizione agli atti nel pignoramento contro il Comune) e un termine che corre per una ragione diversa (le scadenze della propria procedura di crisi). Per questo teniamo un calendario unico per tutti i fronti del cliente, con l’indicazione, accanto a ogni scadenza, della regola feriale che si applica.

E se il Comune ha dichiarato il dissesto o è in predissesto?

Allora il pignoramento individuale si ferma per legge, e la partita si sposta sulla massa passiva dell’organo straordinario di liquidazione.

Il dissesto finanziario dell’ente locale (artt. 244 e seguenti TUEL) funziona, per i creditori, come una procedura concorsuale. L’art. 248, comma 2, prevede che dalla dichiarazione di dissesto e fino all’approvazione del rendiconto dell’organo straordinario di liquidazione (OSL) non possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive per i debiti che rientrano nella competenza dell’organo straordinario; le procedure già pendenti vengono dichiarate estinte d’ufficio, e i debiti non producono interessi né rivalutazione. Il blocco riguarda i debiti per fatti e atti di gestione anteriori al 31 dicembre dell’anno precedente quello in cui l’ente ha approvato il bilancio stabilmente riequilibrato.

Il predissesto, cioè la procedura di riequilibrio finanziario pluriennale dell’art. 243-bis TUEL, produce anch’esso una sospensione delle procedure esecutive dalla delibera di ricorso alla procedura fino all’approvazione o al diniego del piano.

Cosa resta da fare, allora? Molto, ma su un terreno diverso:

• insinuare il credito nella massa passiva dell’OSL entro il termine indicato nell’avviso pubblico, documentando fatture, contratti, titoli giudiziali, interessi;
• valutare la proposta transattiva che l’OSL può formulare nella procedura semplificata dell’art. 258 TUEL, confrontandola con i tempi realistici di un pagamento integrale;
• verificare se il credito è davvero “di competenza” dell’OSL: i debiti nati dopo il periodo coperto dalla liquidazione restano a carico della gestione ordinaria dell’ente e possono essere azionati normalmente.

Una novità recente. Il D.L. 7 agosto 2026 n. 144, all’art. 3, ha modificato gli artt. 248, 249, 255 e 259 TUEL. Tra le misure: gli enti che aderiscono alla procedura semplificata possono ottenere un’anticipazione dal Fondo di rotazione per aumentare la massa attiva, l’ente deve trasferire le somme all’OSL entro 30 giorni dall’incasso e l’OSL deve pagare i debiti ammessi entro 90 giorni dalla disponibilità delle risorse. Per le imprese creditrici è un dato concreto da usare nella pianificazione di cassa. Il decreto-legge è soggetto a conversione: il testo definitivo va verificato al momento dell’insinuazione.

Sul fronte costituzionale, la Corte (sentenza n. 91/2025) si è occupata della proporzionalità delle conseguenze per l’ente che non rispetta i termini del bilancio riequilibrato: è un segnale dell’attenzione con cui la materia viene seguita, ma non cambia la regola del blocco delle azioni individuali.

E se il debitore è un’ASL o un’azienda ospedaliera?

Le regole sono simili a quelle dei Comuni, ma con una delibera trimestrale e una storia di blocchi legislativi che la Corte costituzionale ha più volte bocciato.

Per le aziende del servizio sanitario l’art. 1, comma 5, del D.L. 9/1993 rende impignorabili le somme destinate a stipendi e competenze del personale e quelle vincolate ai servizi essenziali per i livelli di assistenza. Il meccanismo è quello che abbiamo visto: delibera trimestrale che quantifica le somme, comunicazione al tesoriere, rispetto dell’ordine cronologico delle fatture nei pagamenti diversi. La Corte costituzionale, con la sentenza n. 285 del 1995, ha legato il vincolo proprio al rispetto dell’ordine cronologico, sulla falsariga di quanto poi fatto per gli enti locali.

Il fornitore di un’ASL, dunque, fa le stesse verifiche: esiste la delibera del trimestre in cui è stato notificato il pignoramento? È stata comunicata? Gli importi coprono il saldo? L’azienda ha pagato altri fornitori più recenti?

C’è poi un capitolo specifico: le aziende sanitarie delle Regioni sottoposte a piano di rientro e commissariamento. Negli anni il legislatore ha introdotto blocchi temporanei delle azioni esecutive contro questi enti. La Corte costituzionale, con la sentenza n. 186 del 12 luglio 2013, ha dichiarato illegittimo il blocco previsto dall’art. 1, comma 51, della L. 220/2010, ritenendo violato il diritto di agire in giudizio (art. 24 Cost.): un blocco reiterato senza garanzie per i creditori svuota la tutela giurisdizionale. Quando un’impresa si trova davanti a una norma speciale di blocco, la prima domanda è se quella norma sia ancora vigente e se sia stata già sottoposta al vaglio della Corte.

Nella sanità, infine, i termini di pagamento delle transazioni commerciali sono più lunghi: il D.Lgs. 231/2002 consente agli enti del servizio sanitario un termine di 60 giorni invece di 30. Ma gli interessi moratori al tasso legale maggiorato decorrono comunque dalla scadenza, senza bisogno di costituzione in mora, e vanno sempre chiesti nel titolo e nel precetto.

E se a non pagare è un Ministero o un ente dello Stato?

Non ci sono delibere periodiche da contestare, ma ci sono fondi protetti per legge e il termine di 120 giorni da rispettare con precisione.

Contro le amministrazioni statali l’esecuzione si scontra con due regole. La prima è l’attesa di 120 giorni dalla notifica del titolo esecutivo prima del precetto (art. 14, comma 1, D.L. 669/1996). La seconda è l’impignorabilità dei fondi destinati per legge a funzioni essenziali: le contabilità speciali per protezione civile, difesa, sicurezza pubblica, consultazioni elettorali ed emolumenti al personale (art. 1 D.L. 313/1994) e gli altri fondi richiamati dall’art. 14, comma 3, del D.L. 669/1996.

Il comma 2 dello stesso art. 14 prevede un meccanismo che i creditori conoscono poco: se sul capitolo di spesa non ci sono fondi, il dirigente responsabile può disporre il pagamento con un ordine speciale al tesoriere, da regolare in conto sospeso. La mancanza di stanziamento, quindi, non è di per sé un motivo legittimo per non pagare un titolo esecutivo, e lo si può far presente sia nella diffida sia nel ricorso per ottemperanza.

Il principio su cui ci appoggiamo è quello già ricordato: il denaro pubblico è pignorabile salvo che una legge lo destini in modo immediato a un fine pubblico (Cass. n. 15601/2005; Cass. n. 10284/2009). Questo significa che l’impignorabilità non si presume: deve essere l’amministrazione a indicare la norma e il fondo, e il giudice dell’esecuzione verifica che il vincolo sia reale.

Contro lo Stato, in pratica, l’ottemperanza davanti al TAR è spesso più rapida del pignoramento: il commissario ad acta, se nominato, si muove dentro il bilancio dell’amministrazione e può attivare proprio il pagamento in conto sospeso.

Posso usare il credito verso la PA dentro la composizione negoziata o in un accordo con le banche?

Sì, ed è uno dei modi più intelligenti per trasformare un credito fermo in tempo guadagnato.

L’Avv. Giuseppe Angelo Monardo, Esperto Negoziatore della crisi d’impresa ai sensi del D.L. 118/2021, legge un credito verso un ente pubblico con due domande: quanto vale davvero e quando arriverà. Le risposte entrano nel piano di risanamento, non restano nel fascicolo del contenzioso.

Nella composizione negoziata (artt. 12 e seguenti CCII, come modificati dal D.Lgs. 136/2024) l’imprenditore lavora con un esperto indipendente per trovare un’intesa con i creditori. Un credito verso la PA può servire in molti modi:

• come attivo certificato: la certificazione del credito sulla piattaforma dei crediti commerciali rende il credito più “leggibile” per le banche e per l’esperto;
• come base di una cessione o di un’operazione di factoring, il cui ricavato finanzia il piano;
• come strumento di compensazione con somme iscritte a ruolo, nei limiti dell’art. 28-quater D.P.R. 602/1973, riducendo l’esposizione verso l’agente della riscossione;
• come garanzia offerta alle banche in un accordo di moratoria o di riscadenzamento.

Le misure protettive (artt. 18 e 19 CCII) servono a fermare le azioni dei creditori della società: possono durare inizialmente da 15 a 120 giorni e, complessivamente, non oltre i limiti di legge. Non bloccano le azioni della società verso i suoi debitori: il pignoramento contro il Comune e l’ottemperanza contro l’ASL proseguono.

Due attenzioni pratiche. La prima: nel piano il credito verso la PA va stimato in modo prudente, tenendo conto dei vincoli, del possibile dissesto dell’ente e dei tempi reali. Un piano che dà per incassato un credito bloccato perde credibilità al primo incontro con le banche. La seconda: i procedimenti del Codice della crisi non conoscono la sospensione feriale (art. 9, comma 1, CCII). Se la composizione negoziata si apre a luglio, le scadenze con l’esperto e con il tribunale corrono anche in agosto, mentre magari l’ente sta ancora decidendo se opporsi al decreto ingiuntivo.

Rischio di fallire mentre aspetto che l’ente mi paghi?

Il rischio esiste ed è giusto guardarlo in faccia, ma non è una conseguenza automatica: dipende da quanto quel credito pesa e da quanto presto ci si muove.

Un’impresa che ha crediti verso la PA bloccati e debiti verso banche, fornitori ed Erario in scadenza può arrivare all’insolvenza anche se, sulla carta, ha un patrimonio sufficiente. La legge non guarda solo al patrimonio: guarda alla capacità di pagare regolarmente. E un credito verso un Comune in dissesto non paga i dipendenti a fine mese.

Detto questo, la stessa legge mette a disposizione strumenti pensati per l’impresa che è in crisi ma è ancora risanabile. La composizione negoziata si può chiedere quando c’è squilibrio patrimoniale o economico-finanziario che rende probabile la crisi o l’insolvenza, purché sia ragionevolmente perseguibile il risanamento. Gli accordi di ristrutturazione, il piano di ristrutturazione soggetto a omologazione e il concordato preventivo coprono le situazioni più gravi.

La rassicurazione fondata è questa: un credito importante verso la PA è spesso proprio l’elemento che rende il risanamento credibile, perché prima o poi l’ente paga, e con gli interessi moratori.

Il limite reale è questo: se si aspetta troppo, gli strumenti si chiudono uno dopo l’altro. Un’impresa già insolvente da mesi, con decreti ingiuntivi e pignoramenti a suo carico, ha meno margini di una che si muove ai primi segnali. Gli organi di controllo e gli amministratori, peraltro, hanno doveri specifici di attivazione tempestiva.

Quanto tempo ci vuole, davvero, per incassare?

Non esiste una risposta unica: i tempi dipendono dallo stato dell’ente più che dall’abilità del creditore.

Proviamo a fissare dei riferimenti onesti.

• Ente solvibile, titolo già esecutivo: ai 120 giorni dell’art. 14 si aggiungono i tempi di precetto, pignoramento e udienza di assegnazione. Se il tesoriere ha liquidità non vincolata, l’assegnazione può arrivare in qualche mese.
• Ente con delibere di vincolo regolari e cassa stretta: il pignoramento può risultare incapiente; l’ottemperanza con commissario ad acta diventa la via principale, con tempi legati al calendario del TAR e alla capacità del commissario di trovare risorse.
• Ente in dissesto: i tempi sono quelli della liquidazione dell’OSL. Le nuove regole del D.L. 144/2026 fissano 90 giorni per il pagamento dei debiti ammessi dalla disponibilità delle risorse, ma il momento in cui le risorse diventano disponibili non dipende dal creditore.

Quello che possiamo fare è togliere dal calendario i ritardi evitabili: precetti nulli, depositi tardivi, opposizioni proposte con lo strumento sbagliato, domande di insinuazione incomplete. Ognuno di questi errori, da solo, può costare mesi.

Se insisto con le azioni, l’ente smette di lavorare con me?

La legge non punisce il fornitore che fa valere i propri crediti; la paura, però, è comprensibile e va gestita.

Agire in giudizio per un credito accertato è un diritto. Non esiste, nel Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 36/2023, con il correttivo D.Lgs. 209/2024), una causa di esclusione dalle gare legata al fatto di aver pignorato l’ente o di averlo portato davanti al TAR. Le cause di esclusione riguardano altro: condanne, irregolarità fiscali e contributive gravi, situazioni di crisi gestite fuori dalle regole, gravi illeciti professionali. Qui c’è un collegamento importante con la crisi: per un’impresa che partecipa ad appalti pubblici, la scelta dello strumento di crisi e la regolarità fiscale e contributiva incidono sulla possibilità di continuare a lavorare con la PA, e vanno valutate insieme all’azione di recupero.

Detto questo, il rapporto con l’ente conta. Per questo, prima dell’azione forzata, spesso proponiamo un passaggio intermedio: una diffida motivata che indica titolo, interessi, termine dei 120 giorni e intenzione di procedere in ottemperanza, eventualmente con una proposta di piano di pagamento o di transazione sugli interessi. Molti enti preferiscono un accordo documentato a una nomina del commissario ad acta, che espone i loro uffici a responsabilità.

Posso perdere il credito per strada?

Sì, se si lasciano correre prescrizioni e termini; no, se il credito viene messo in sicurezza subito.

I punti di rischio sono quattro.

1. La prescrizione del credito originario. Per le forniture e gli appalti il termine è di regola quello ordinario di dieci anni, ma alcune prestazioni periodiche hanno termini più brevi. Una diffida scritta interrompe la prescrizione.
2. La prescrizione dell’azione esecutiva e dell’ottemperanza. L’ottemperanza si prescrive in dieci anni dal passaggio in giudicato (art. 114 c.p.a.).
3. La decadenza nell’insinuazione al passivo dell’OSL. Se l’ente è in dissesto, la domanda va presentata nei termini dell’avviso: un ritardo può complicare molto il recupero.
4. L’estinzione del pignoramento. Il deposito tardivo delle copie conformi (Cass. n. 28513/2025) o la mancata notifica dell’avviso di iscrizione a ruolo fanno cadere l’esecuzione: si può ripartire, ma si perde la priorità e, spesso, la liquidità che c’era sul conto.

Il credito verso la PA è uno dei più sicuri sul piano della solvibilità finale, ma uno dei più fragili sul piano procedurale.

“Mi fa vedere un esempio concreto?”

Certo. Ecco due simulazioni dimostrative, costruite su dati ipotetici: non sono casi reali dello Studio.

Simulazione 1 – Comune solvibile, decreto ingiuntivo, delibera di vincolo contestata.

• Ipotesi: una società di manutenzione in tensione finanziaria vanta 187.430 € di fatture non pagate da un Comune, oltre interessi moratori ex D.Lgs. 231/2002.
• Il decreto ingiuntivo è notificato al Comune venerdì 10 luglio 2026. Il termine di 40 giorni per l’opposizione è di cognizione ordinaria: la sospensione feriale si applica. Corrono 21 giorni dall’11 al 31 luglio, poi il conteggio riprende il 1° settembre per i 19 giorni restanti: si arriva a sabato 19 settembre 2026, che slitta a lunedì 21 settembre 2026.
• Il Comune non si oppone. La società ottiene la dichiarazione di esecutorietà ex art. 647 c.p.c. e notifica il titolo esecutivo giovedì 8 ottobre 2026. I 120 giorni dell’art. 14 scadono venerdì 5 febbraio 2027.
• Precetto notificato lunedì 8 febbraio 2027, con l’indicazione della data di notifica del decreto e del provvedimento di esecutorietà. I 10 giorni scadono giovedì 18 febbraio. Il precetto resta efficace per 90 giorni: la scadenza cade domenica 9 maggio 2027 e slitta a lunedì 10 maggio.
• Pignoramento notificato al tesoriere lunedì 22 febbraio 2027. Atto restituito il 1° marzo: deposito della nota di iscrizione a ruolo e delle copie conformi entro mercoledì 31 marzo 2027. Questi termini, essendo esecutivi, non avrebbero goduto della sospensione feriale.
• Il tesoriere dichiara un saldo di 642.910 € con un vincolo ex art. 159 TUEL di 598.000 €. Disponibili 44.910 €. Il creditore, con elementi tratti dall’albo e dai dati sui pagamenti, allega che dopo la delibera l’ente ha pagato fatture più recenti a due fornitori: chiede al giudice di risolvere la contestazione ex art. 549 c.p.c. Se l’ente non prova il rispetto dell’ordine cronologico, il vincolo cade e la somma diventa assegnabile per intero.
• In parallelo la società presenta il credito alle banche come attivo in esecuzione, con calendario documentato.

Simulazione 2 – ASL, sentenza passata in giudicato, impresa in composizione negoziata.

• Ipotesi: una società di forniture sanitarie ha una sentenza civile passata in giudicato contro un’ASL per 412.760 €. Il titolo è notificato lunedì 22 giugno 2026; i 120 giorni scadono martedì 20 ottobre 2026.
• Il pignoramento presso il tesoriere risulta incapiente per effetto della delibera trimestrale. La società, che ha debiti bancari per 1.236.400 € e tensione di cassa, presenta istanza di composizione negoziata lunedì 26 ottobre 2026 e chiede le misure protettive verso le banche.
• Contemporaneamente propone ricorso per ottemperanza al TAR, chiedendo la nomina del commissario ad acta e la penalità di mora ex art. 114 c.p.a. Le misure protettive non incidono su questa azione, perché riguardano i creditori della società, non i suoi debitori.
• Nel piano il credito verso l’ASL viene stimato al valore nominale ma con un incasso prudenzialmente collocato nel secondo semestre 2027; una parte viene ceduta pro soluto a un intermediario per finanziare il pagamento delle retribuzioni.
• Tutti i termini della composizione negoziata corrono anche in agosto (art. 9, comma 1, CCII), mentre quelli del giudizio amministrativo restano soggetti alla sospensione dal 1° al 31 agosto: il calendario unico del cliente li tiene separati.

La domanda che nessuno fa, ma tutti dovrebbero fare

“Sono sicuro che il mio debitore sia davvero il Comune?”

Sembra una domanda strana. Non lo è. Negli enti locali vale una regola precisa: le spese devono essere precedute da un impegno contabile registrato e dall’attestazione di copertura finanziaria (art. 191 TUEL). Quando un funzionario o un amministratore ordina una fornitura senza seguire questa procedura, il comma 4 dello stesso articolo stabilisce che, per la parte non riconosciuta come debito fuori bilancio, il rapporto obbligatorio si instaura tra il fornitore e chi ha consentito la fornitura, non con l’ente.

Tradotto: un’impresa che ha lavorato “sulla parola” di un assessore o di un dirigente, senza determina di impegno, può scoprire in giudizio che il Comune non è obbligato a pagare finché il consiglio non riconosce il debito fuori bilancio (art. 194 TUEL). E il riconoscimento è una scelta dell’ente, con limiti precisi.

Per un’impresa in crisi questa domanda è vitale, per due ragioni:

• cambia il destinatario dell’azione: in certi casi si agisce contro la persona fisica che ha disposto la fornitura, con un patrimonio e tempi diversi;
• cambia il valore del credito nel piano: un credito senza impegno di spesa non può essere presentato alle banche come se fosse certo.

Prima di qualunque pignoramento, quindi, verifichiamo i documenti a monte: determina di affidamento, impegno di spesa, CIG, contratto, fatture accettate sul sistema di interscambio, eventuali contestazioni. Il recupero contro la PA comincia dalla prova che la PA è il debitore giusto, e un’impresa che conosce in anticipo i punti deboli del proprio credito può sanarli, quando è ancora possibile, o pesarli correttamente nel piano.

“Ma i giudici cosa dicono?”

Ecco i riferimenti su cui costruiamo le difese in questa materia, con il principio riformulato e il motivo per cui conta per un’impresa creditrice dell’ente.

1. Cass. civ., Sez. III, ord. 8 marzo 2024 n. 6371. Il tesoriere dell’ente locale, nella dichiarazione ex art. 547 c.p.c., deve dare al giudice tutti gli elementi per valutare d’ufficio l’impignorabilità; se l’ente si oppone, deve provare i fatti che fondano il vincolo, cioè la notifica delle delibere per importi adeguati e l’assenza di pagamenti fuori ordine. Rilevanza: consente al creditore di pretendere una dichiarazione completa e di mettere l’ente di fronte al suo onere probatorio.

2. Cass. civ., Sez. III, 19 maggio 2021 n. 13676. Il creditore che contesta l’efficacia del vincolo di destinazione deve indicare elementi concreti; solo dopo, per vicinanza della prova, l’ente deve dimostrare il rispetto dell’ordine cronologico, e non bastano il libro giornale dei mandati o un’attestazione interna. Rilevanza: indica cosa raccogliere prima di contestare la delibera.

3. Cass. civ., 26 luglio 2012 n. 13208. Sul rispetto dell’ordine cronologico dei pagamenti l’onere della prova va distribuito tenendo conto della vicinanza della prova all’ente, che detiene i dati sui mandati. Rilevanza: rafforza la posizione del creditore che non ha accesso alla contabilità dell’ente.

4. Cass. civ., 26 luglio 2005 n. 15601. Il denaro pubblico è impignorabile solo in forza di legge o di un provvedimento fondato su una legge; la sola iscrizione in bilancio non crea il vincolo. Rilevanza: smonta le eccezioni generiche di impignorabilità.

5. Cass. civ., Sez. III, 5 maggio 2009 n. 10284. Denaro e crediti pecuniari dell’ente sono sottratti all’esecuzione solo se destinati in modo immediato a un interesse pubblico. Rilevanza: utile soprattutto contro enti statali e enti pubblici non economici.

6. Corte cost., sent. 18 giugno 2003 n. 211. Per gli enti locali, il vincolo di impignorabilità viene meno se l’ente effettua pagamenti per titoli diversi senza rispettare l’ordine cronologico. Rilevanza: è la base della contestazione più efficace contro le delibere ex art. 159 TUEL.

7. Corte cost., sent. n. 285 del 1995. Per le aziende sanitarie l’impignorabilità richiede la delibera di quantificazione e il rispetto dell’ordine cronologico dei pagamenti. Rilevanza: estende la stessa verifica ai crediti verso ASL e aziende ospedaliere.

8. Corte cost., sent. 12 luglio 2013 n. 186. È illegittimo il blocco delle azioni esecutive contro le aziende sanitarie delle Regioni commissariate previsto dall’art. 1, comma 51, L. 220/2010, per violazione del diritto di difesa. Rilevanza: davanti a norme speciali di blocco, il creditore può sollevare la questione di costituzionalità.

9. Cass. civ., Sez. III, 2 dicembre 2025 n. 31447. Il precetto fondato su un decreto ingiuntivo deve indicare la data di notifica del decreto e il provvedimento di esecutorietà; altrimenti è nullo e il vizio non si sana con l’opposizione del debitore. Rilevanza: contro un ente pubblico è un errore che costa la procedura.

10. Cass. civ., Sez. III, 27 ottobre 2025 n. 28513. Nel pignoramento presso terzi il deposito tardivo delle copie attestate conformi determina l’inefficacia del pignoramento e l’estinzione, senza sanatoria. Rilevanza: impone un calendario rigoroso dopo la notifica al tesoriere.

11. Cass. civ., Sez. III, ord. 3 novembre 2025 n. 29059. Il terzo che ha reso una dichiarazione positiva erronea deve correggerla o revocarla prima dell’assegnazione; dopo, può reagire solo con l’opposizione agli atti. Rilevanza: tutela il creditore che ha ottenuto l’assegnazione sulla base della dichiarazione del tesoriere.

12. Cass. civ., Sez. III, ord. 3 novembre 2025 n. 29063. Chi propone opposizione agli atti esecutivi per vizi di notifica deve provare il momento della conoscenza dell’atto, a pena di inammissibilità. Rilevanza: vale per il creditore che contesta i provvedimenti del giudice sul vincolo.

13. Cass. civ., Sez. III, ord. 7 novembre 2025 n. 29477. Il rigetto dell’istanza di sospensione dell’esecuzione si impugna con il reclamo cautelare e non con l’opposizione agli atti. Rilevanza: evita di sbagliare rimedio nelle fasi incidentali.

14. Cons. Stato, Ad. Plen., n. 7/2019. Scaduto il termine fissato dal giudice dell’ottemperanza, il potere dell’amministrazione si consuma e subentra il commissario ad acta. Rilevanza: rende l’ottemperanza uno strumento concreto contro l’ente inerte.

15. Cons. Stato, Sez. IV, n. 469/2013 e Sez. V, n. 6688/2011. La penalità di mora decorre dalla comunicazione o notifica dell’ordine di pagamento e ha natura sanzionatoria, non risarcitoria. Rilevanza: aggiunge una pressione economica a carico dell’ente che non paga.

16. Corte cost., sent. n. 91/2025. In tema di bilancio riequilibrato degli enti dissestati, la Corte ha valutato la proporzionalità delle conseguenze dell’inosservanza dei termini. Rilevanza: contesto della riforma del D.L. 144/2026, utile per capire i tempi della liquidazione.

“E voi, concretamente, cosa fate?”

Quando un’impresa in crisi ci porta un credito verso un ente pubblico bloccato dalle impignorabilità, lavoriamo su strumenti precisi.

1. Ricostruiamo il credito a monte: verifichiamo determina, impegno di spesa, contratto, CIG e fatture accettate, per accertare che il debitore sia davvero l’ente.
2. Calcoliamo tutti i termini in un calendario unico: 120 giorni, precetto, 90 giorni, deposito degli atti, opposizioni, con l’indicazione della regola feriale applicabile a ciascuno.
3. Redigiamo precetto e pignoramento presso il tesoriere con tutti gli elementi richiesti, compresi data di notifica e provvedimento di esecutorietà.
4. Chiediamo e analizziamo le delibere di vincolo, confrontando date di notifica, importi e saldo del conto.
5. Raccogliamo gli elementi sui pagamenti fuori ordine cronologico dai dati pubblici dell’ente e li alleghiamo nella contestazione ex art. 549 c.p.c.
6. Proponiamo ricorso per ottemperanza al TAR, con richiesta di commissario ad acta e penalità di mora, quando il titolo è definitivo.
7. Predisponiamo l’insinuazione nella massa passiva dell’OSL e valutiamo con il cliente le proposte transattive se l’ente è in dissesto.
8. Integriamo il credito nel piano di risanamento: certificazione, cessione, compensazione, garanzia nelle trattative con le banche.
9. Seguiamo la composizione negoziata o lo strumento di crisi scelto, coordinando le scadenze con quelle del recupero.
10. Impugniamo i provvedimenti sfavorevoli con lo strumento corretto, fino alla Cassazione.

L’Avv. Giuseppe Angelo Monardo è avvocato cassazionista; coordinatore di uno staff multidisciplinare operante a livello nazionale in diritto bancario e tributario; Gestore della crisi da sovraindebitamento (L. 3/2012) iscritto negli elenchi del Ministero della Giustizia; professionista fiduciario di un OCC (Organismo di Composizione della Crisi); Esperto Negoziatore della crisi d’impresa ai sensi del D.L. 118/2021.

In questo tema pesano soprattutto due abilitazioni. La qualifica di Esperto Negoziatore significa conoscere dall’interno il percorso della composizione negoziata, e quindi sapere come presentare un credito verso la PA all’esperto e alle banche in modo credibile. La qualifica di cassazionista consente di seguire le opposizioni esecutive e le questioni sull’impignorabilità fino all’ultimo grado, senza cambiare difensore.

La strategia resta la stessa dall’analisi iniziale fino alla Cassazione: stesso difensore, stessa linea, nessuna ricostruzione da capo a ogni grado. E sullo stesso caso lavorano insieme avvocati e commercialisti: i primi sul titolo, il pignoramento e l’ottemperanza, i secondi sul piano di cassa, sulla posizione fiscale e contributiva e sull’impatto del credito nei conti dell’impresa.

Non promettiamo risultati: ci impegniamo ad analizzare ogni documento, verificare ogni vincolo e costruire la strategia più adatta alla situazione dell’ente e dell’impresa.

In sintesi

Dalle risposte emergono tre messaggi.

Primo: l’impignorabilità è uno scudo condizionato. Delibere, notifiche e ordine cronologico dei pagamenti vanno verificati sempre; molti vincoli non reggono al controllo.

Secondo: il pignoramento non è l’unica strada. L’ottemperanza davanti al TAR, con commissario ad acta e penalità di mora, e l’insinuazione nella massa del dissesto sono strumenti da scegliere in base allo stato dell’ente.

Terzo: il credito verso la PA è un attivo del piano di risanamento. Gestito bene, dà credibilità alla composizione negoziata o all’accordo con le banche; gestito male, diventa un’illusione contabile.

Lo Studio Monardo segue questo intreccio perché le competenze dell’Avvocato coprono entrambi i lati: la qualifica di cassazionista per il contenzioso esecutivo contro l’ente in tutti i gradi, quella di Esperto Negoziatore della crisi d’impresa ai sensi del D.L. 118/2021 per inserire il credito in un percorso di risanamento. Lo staff di avvocati e commercialisti lavora sulle due facce nello stesso momento.

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