Il momento in cui smetti di subire il decreto e inizi a leggerlo come una mossa

Quando arriva il decreto di liquidazione coatta amministrativa, la reazione naturale è guardarlo come un fulmine: una decisione calata dall’alto, firmata da un Ministero o da un’Autorità di vigilanza, che in poche righe toglie all’impresa la gestione, nomina un commissario liquidatore e chiude la partita. È esattamente la lettura che rende impossibile difendersi. Perché quel decreto non è un fulmine: è l’ultimo atto di un procedimento amministrativo che ha una storia, dei presupposti, un’istruttoria, una competenza, dei termini e — soprattutto — dei punti deboli che il suo autore conosce benissimo.

Chi conosce in anticipo le mosse dell’Amministrazione smette di subire il decreto e inizia a giocare sui vincoli che quella stessa Amministrazione deve rispettare. La liquidazione coatta non si contesta con l’indignazione: si contesta con il codice del processo amministrativo in mano, davanti al giudice giusto, nel termine giusto, con i motivi che quel giudice può effettivamente esaminare. E il primo dato da fissare è proprio questo: il provvedimento che dispone la liquidazione coatta è un atto amministrativo, e come tale si impugna davanti al Tribunale amministrativo regionale, con appello al Consiglio di Stato — mentre la sentenza che accerta lo stato d’insolvenza resta materia del giudice ordinario. Due binari distinti, due difese distinte, due orologi che corrono in parallelo.

Lo Studio Monardo lavora su questo tipo di contenzioso perché l’impugnazione di un provvedimento che apre una procedura concorsuale è, prima di tutto, una partita di impugnazioni: l’Avv. Giuseppe Angelo Monardo è avvocato cassazionista, cioè iscritto all’albo speciale per il patrocinio davanti alle giurisdizioni superiori, e questo consente allo Studio di impostare la linea difensiva fin dal ricorso introduttivo sapendo già come quella linea dovrà reggere nei gradi successivi. Accanto a questo, le competenze di Gestore della crisi da sovraindebitamento e di Esperto Negoziatore della crisi d’impresa permettono di leggere il decreto non solo come atto da annullare, ma come fotografia di una crisi che, in alcuni casi, poteva essere regolata diversamente.

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Chi hai davvero di fronte: l’Amministrazione che liquida e l’Avvocatura che la difende

La controparte, in questa partita, non è un creditore aggressivo che vuole incassare. È un soggetto diverso, che ragiona con logiche diverse, e confonderlo con un creditore privato è il primo errore strategico.

Dall’altra parte del tavolo ci sono, a seconda del settore, il Ministero delle Imprese e del Made in Italy per gli enti cooperativi, il Ministero dell’Economia e delle Finanze su proposta della Banca d’Italia per banche e intermediari, l’IVASS per il comparto assicurativo, altre autorità settoriali per le categorie speciali. L’articolo 293 del Codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza definisce la liquidazione coatta amministrativa come procedimento concorsuale amministrativo, applicabile nei soli casi previsti dalla legge, e rinvia alle leggi speciali per individuare le imprese assoggettate, i presupposti e l’autorità competente. Per le cooperative, il perno resta l’art. 2545-terdecies del codice civile; per le banche, gli artt. 80 e seguenti del Testo unico bancario.

Dal punto di vista dell’Amministrazione, il decreto di liquidazione coatta non è una scelta: è quasi sempre la chiusura doverosa di un percorso già tracciato. Quando lo stato d’insolvenza è già stato accertato con sentenza dal tribunale, l’autorità di vigilanza si muove in uno spazio strettissimo: deve prendere atto, disporre la liquidazione, nominare il commissario. I decreti ministeriali pubblicati in Gazzetta Ufficiale lo dicono apertamente, motivando sulla prevalenza dei principi di economicità e speditezza dell’azione amministrativa e qualificando l’adozione del decreto come atto dovuto e consequenziale alla dichiarazione dello stato di insolvenza. Questa è, allo stesso tempo, la sua forza e la sua vulnerabilità: forza, perché un atto vincolato è difficilissimo da demolire nel merito; vulnerabilità, perché se il presupposto a monte non c’era, o era diverso, tutto il seguito crolla.

Dal suo punto di vista, poi, conviene la velocità. L’Amministrazione sa che il tempo lavora contro il ricorrente: una volta insediato il commissario, l’attivo comincia a muoversi, i contratti si sciolgono o proseguono, lo stato passivo si forma, e un eventuale annullamento del decreto a distanza di due anni diventa un problema di difficile gestione concreta. Per questo il procedimento viene tenuto snello, le interlocuzioni ridotte all’essenziale, la motivazione costruita per rinvio agli atti istruttori (il verbale di revisione, l’ispezione, la sentenza di insolvenza).

In giudizio, infine, l’interlocutore cambia ancora: a difendere il Ministero è l’Avvocatura dello Stato, che ha un repertorio difensivo collaudato e prevedibile. Eccezione di difetto di giurisdizione, eccezione di inammissibilità per difetto di legittimazione processuale di chi ha firmato il mandato, eccezione di tardività, eccezione di carenza di interesse, e in subordine l’invocazione dell’art. 21-octies, comma 2, della legge 241/1990 per sterilizzare i vizi procedimentali. Sono quattro muri di rito e uno di merito: il ricorso che non li ha previsti tutti e cinque prima di essere depositato è un ricorso che arriva all’udienza già scoperto.

La prima mossa: l’istruttoria di vigilanza e la richiesta di accertamento dell’insolvenza

LA MOSSA. Prima del decreto c’è quasi sempre una fase che il destinatario sottovaluta o ignora: la vigilanza. Per gli enti cooperativi si tratta della revisione o dell’ispezione straordinaria, con un verbale che fotografa irregolarità gestionali, squilibrio patrimoniale, perdita dei requisiti mutualistici. Per le banche e gli intermediari si tratta degli accertamenti ispettivi dell’Autorità di vigilanza. Da quel verbale nasce la proposta, e dalla proposta nascono due strade alternative: la richiesta al tribunale di dichiarare lo stato d’insolvenza oppure, quando il presupposto previsto dalla legge speciale è diverso dall’insolvenza, l’apertura diretta della liquidazione.

PERCHÉ LA FA (E QUANDO PREFERISCE NON FARLA). All’Amministrazione conviene arrivare al decreto con la sentenza di insolvenza già in mano, perché quella sentenza è il fondamento più solido possibile del provvedimento: trasforma una valutazione discrezionale in un atto vincolato. Preferisce invece non muoversi quando il quadro istruttorio è incerto, quando l’impresa ha avviato un percorso di regolazione della crisi credibile, o quando la liquidazione comporterebbe costi gestionali sproporzionati rispetto all’attivo residuo. Il paradosso da tenere a mente è che l’apertura di una procedura concorsuale amministrativa costa risorse pubbliche: commissario, comitato di sorveglianza, gestione. Un attivo inesistente non è un buon affare per nessuno.

I SUOI LIMITI. Qui il margine dell’Amministrazione si restringe per tre ragioni precise. Primo: non può disporre la liquidazione coatta fuori dai casi tipizzati dalla legge, perché l’art. 293 CCII ancora l’istituto ai soli casi espressamente previsti e la legge speciale deve individuare impresa, presupposto e autorità competente. Secondo: non può fondare il decreto su presupposti diversi da quelli dichiarati, né cambiarli in corsa in giudizio, perché la motivazione del provvedimento cristallizza le ragioni dell’atto ai sensi dell’art. 3 della legge 241/1990. Terzo: non può ignorare la partecipazione procedimentale quando il procedimento conserva margini di apprezzamento, perché l’art. 7 della legge 241/1990 impone la comunicazione di avvio ai soggetti destinatari degli effetti diretti.

LA TUA CONTROMOSSA. La contromossa si gioca prima del decreto, non dopo. Partecipare al procedimento di vigilanza con memorie e documenti ai sensi dell’art. 10 della legge 241/1990 non serve solo a convincere: serve a costruire il fascicolo con cui, domani, si dimostrerà al TAR che l’Amministrazione aveva davanti elementi che non ha valutato. Un difetto di istruttoria si dimostra molto meglio quando agli atti risulta che qualcosa era stato prodotto e non è stato esaminato. Sul versante dell’insolvenza, la difesa nel procedimento davanti al tribunale è il vero spartiacque: contestare lì i presupposti dell’insolvenza, documentare la disponibilità di risorse o la natura non definitiva delle esposizioni, significa togliere al futuro decreto la sua base più robusta.

LE PRONUNCE CHE TI PROTEGGONO. Il Consiglio di Stato ha chiarito, con la sentenza n. 4925 del 2012, che la comunicazione di avvio diventa superflua solo in presenza di un quadro ben definito: provvedimento finale doveroso oltre che vincolato, presupposti di fatto non contestati tra le parti, cornice normativa priva di margini apprezzabili di incertezza. È una perimetrazione preziosa in senso difensivo, perché rovesciata significa che dove i presupposti di fatto sono contestati e il quadro normativo è incerto, l’omessa partecipazione torna a pesare. Nella stessa direzione la Sezione VI del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 8613 del 7 ottobre 2022, ha ribadito che il principio di partecipazione non va applicato in chiave formalistica ma guardando al pregiudizio effettivo subito dal privato nel rapporto con l’Amministrazione: la lettura corretta è che il vizio partecipativo va sempre riempito di contenuto, indicando ciò che si sarebbe detto e prodotto.

La seconda mossa: il decreto, la nomina del commissario e lo spossessamento immediato

LA MOSSA. Il decreto dispone la liquidazione coatta, nomina il commissario liquidatore, costituisce il comitato di sorveglianza e viene pubblicato in Gazzetta Ufficiale, oltre che comunicato al registro delle imprese. Dal momento in cui gli organi liquidatori si insediano — e comunque dal sesto giorno lavorativo successivo all’adozione del provvedimento, secondo la regola che governa i pagamenti nella procedura — si bloccano i pagamenti delle passività e le restituzioni dei beni di terzi. L’impresa non si estingue, ma perde l’amministrazione e la disponibilità del patrimonio, e la legittimazione processuale si trasferisce agli organi della procedura.

PERCHÉ LA FA (E QUANDO PREFERISCE NON FARLA). La velocità, qui, è tutto. Il decreto vale come atto di apertura e come atto di organizzazione: più presto il commissario si insedia, meno margini restano per atti dispositivi dell’organo gestorio uscente. C’è anche un profilo di competizione fra procedure: la giurisprudenza di merito si è occupata del rapporto fra liquidazione coatta amministrativa e liquidazione giudiziale in termini di prevenzione temporale, valorizzando il momento in cui il decreto viene a esistenza con la sottoscrizione e non quello successivo della pubblicazione in Gazzetta. Una decisione del 2024 — sentenza n. 12268/2024 — ha risolto in questo senso un caso in cui il decreto ministeriale era stato firmato poche ore prima del deposito della sentenza di liquidazione giudiziale sulla stessa cooperativa, affermando la priorità della procedura amministrativa e la sua non comprimibilità da parte di iniziative private.

I SUOI LIMITI. Il decreto non è un atto libero nella forma: deve indicare l’autorità che lo adotta, la norma che le attribuisce il potere, il presupposto concreto su cui si fonda e le ragioni della scelta, e deve essere pubblicato nelle forme previste perché gli effetti siano opponibili ai terzi. Non può estendere i propri effetti a soggetti diversi dall’impresa indicata. Non può essere adottato da un organo incompetente: l’individuazione dell’autorità competente è materia di legge speciale, e l’incompetenza è il vizio più classico e più difficile da sanare. E soprattutto, l’accertamento dello stato d’insolvenza resta riservato al giudice ordinario: l’Amministrazione non può fondarsi su un’insolvenza che nessun tribunale ha dichiarato quando la legge speciale lo richiede, né il giudice amministrativo può sostituirsi al tribunale in quell’accertamento.

LA TUA CONTROMOSSA. La contromossa decisiva è tecnica e riguarda chi firma il ricorso. Poiché con l’apertura della procedura la legittimazione processuale si trasferisce agli organi della liquidazione, il ricorso proposto dall’ex legale rappresentante va costruito distinguendo con chiarezza il tipo di controversia: una cosa è agire per gli interessi patrimoniali della società già spossessata, altra è reagire al provvedimento che quello spossessamento ha prodotto. È su questa distinzione che si gioca l’ammissibilità, e un ricorso che non la esplicita in premessa offre all’Avvocatura dello Stato il bersaglio più comodo. In parallelo, va messa in sicurezza la prova della data di conoscenza: copia del decreto, data di pubblicazione in Gazzetta, data di eventuale comunicazione, perché da lì decorre il termine di sessanta giorni per il ricorso al TAR.

LE PRONUNCE CHE TI PROTEGGONO. La Corte di cassazione ha affrontato più volte gli effetti processuali dell’apertura della liquidazione coatta. Con la sentenza n. 22714 del 6 agosto 2025 la Prima Sezione ha ribadito che l’apertura della procedura nei confronti di una parte determina l’interruzione automatica del processo, precisando il momento da cui decorre il termine per la riassunzione o la prosecuzione: un dato che evita di perdere giudizi pendenti mentre si combatte sul decreto. Sul versante della capacità processuale, la giurisprudenza di legittimità ha dichiarato inammissibile il ricorso per cassazione proposto da chi non era più legale rappresentante perché la società era stata nel frattempo posta in liquidazione coatta con decreto ministeriale, chiarendo che la legittimazione spetta in via esclusiva agli organi della procedura. È il precedente da conoscere per non ripetere l’errore in sede amministrativa.

La terza mossa: l’eccezione di difetto di giurisdizione, il muro che l’Avvocatura alza per prima

LA MOSSA. Nella quasi totalità dei contenziosi che riguardano la liquidazione coatta, la prima difesa dell’Amministrazione è pregiudiziale: il giudice amministrativo non ha giurisdizione, la controversia appartiene al giudice ordinario. È un’eccezione che ha successo con frequenza sorprendente, perché il perimetro della giurisdizione amministrativa in questa materia non è uniforme: dipende dall’atto che si impugna e dalla posizione giuridica che si fa valere.

PERCHÉ LA FA (E QUANDO PREFERISCE NON FARLA). Vincere sul rito costa infinitamente meno che vincere nel merito. Una declinatoria di giurisdizione chiude il giudizio senza che il TAR entri nell’istruttoria, nei presupposti, nella motivazione. E anche quando la translatio iudicii consente di riassumere davanti al giudice ordinario ai sensi dell’art. 11 c.p.a., l’operazione costa al ricorrente mesi, un nuovo grado e, spesso, l’effetto utile della tutela cautelare. L’Amministrazione preferisce non sollevarla quando l’atto impugnato è chiaramente provvedimentale e autoritativo, perché un’eccezione respinta in limine indebolisce la credibilità delle difese di merito.

I SUOI LIMITI. Qui il margine dell’Amministrazione è molto più stretto di quanto l’eccezione lasci intendere, perché la linea di confine è stata tracciata con precisione dalla giurisprudenza. Sul provvedimento che dispone la messa in liquidazione, sul provvedimento che nomina i commissari liquidatori e sui provvedimenti dell’autorità di vigilanza che autorizzano atti della procedura la giurisdizione del giudice amministrativo non è seriamente contestabile: si tratta di atti autoritativi, espressione di potere pubblico, a fronte dei quali la posizione del privato è di interesse legittimo. La zona grigia riguarda i segmenti successivi: gli atti di liquidazione dell’attivo, le trattative e i contratti di cessione, dove la giurisprudenza ha riconosciuto connotati privatistici e posizioni di diritto soggettivo.

LA TUA CONTROMOSSA. La contromossa è la selezione chirurgica dell’atto da impugnare: si attacca il provvedimento autoritativo, non il comportamento negoziale. In concreto significa dirigere il ricorso contro il decreto di apertura, contro il decreto di nomina, contro le autorizzazioni ministeriali, e lasciare al giudice ordinario le contestazioni sui contratti e sulle vendite. Significa anche costruire la domanda sulla causa petendi corretta: se il ricorso descrive una lesione di diritti soggettivi e chiede un accertamento di tipo civilistico, l’eccezione di difetto di giurisdizione diventa fondata, qualunque sia l’atto formalmente impugnato. E quando il dubbio è reale, la cautela impone di valutare il ricorso al TAR con riserva di riassunzione, avendo presente che l’art. 11 c.p.a. salva gli effetti sostanziali e processuali della domanda originaria.

LE PRONUNCE CHE TI PROTEGGONO. Il quadro è stato ricostruito in modo esemplare dal TAR Lazio, Sezione Seconda bis, con la sentenza n. 1127 del 31 gennaio 2018, che ha declinato la giurisdizione amministrativa su una procedura competitiva di cessione condotta dai commissari di una banca in liquidazione, affermando la natura privatistica di quella attività e la configurabilità di diritti soggettivi. Nel farlo, il TAR ha richiamato l’indirizzo della giustizia amministrativa — Consiglio di Stato, Sezione VI, n. 5107 del 1° ottobre 2002, n. 1585 del 17 marzo 2009 e n. 3511 del 3 giugno 2010 — secondo cui la giurisdizione del giudice amministrativo sussiste in relazione al provvedimento che decreta la messa in liquidazione, a quello che autorizza la vendita dei beni e a quello di nomina dei commissari, ma non agli atti delle procedure di vendita. L’indirizzo opposto, pure esistente, è quello del Consiglio di Stato, Sezione VI, n. 4798 del 23 settembre 2014, che riconduceva anche gli atti dei commissari all’esercizio di poteri pubblicistici. A chiudere il cerchio sul versante civilistico, le Sezioni Unite della Cassazione con l’ordinanza n. 13451 del 29 maggio 2017 e con la sentenza n. 23849 del 24 novembre 2015 hanno affermato che i contratti stipulati dai commissari per conto dell’impresa restano negozi di diritto privato, ancorché inseriti in una sequenza procedimentalizzata in cui interviene il consenso dell’Amministrazione.

La quarta mossa: tardività e difetto di legittimazione, i due colpi che chiudono il giudizio senza discuterlo

LA MOSSA. Superato il tema della giurisdizione, l’Amministrazione punta sulle condizioni dell’azione. Il ricorso è tardivo perché il decreto era in Gazzetta Ufficiale da più di sessanta giorni. Il ricorso è inammissibile perché la procura è stata rilasciata da chi non aveva più il potere di rappresentare la società. Il ricorso è inammissibile perché non è stato notificato ad almeno un controinteressato. Il ricorso è improcedibile perché nel frattempo sono intervenuti atti non impugnati che ne hanno consumato l’interesse.

PERCHÉ LA FA (E QUANDO PREFERISCE NON FARLA). Perché sono eccezioni a costo zero e ad altissima resa. Il termine decadenziale nel processo amministrativo è di sessanta giorni e non ammette repliche: una volta scaduto, nessun vizio dell’atto, per quanto grave, può più essere fatto valere con l’azione di annullamento. L’Amministrazione evita di insistere su questo terreno solo quando la decorrenza è obiettivamente incerta, perché un’eccezione di tardività respinta la espone a un esame di merito in posizione psicologicamente peggiore.

I SUOI LIMITI. Il termine di sessanta giorni decorre dalla notificazione, dalla comunicazione o dalla piena conoscenza dell’atto, e non da una conoscenza presunta: la pubblicazione in Gazzetta rileva nei confronti dei soggetti per i quali la legge la prevede come forma di conoscenza legale, non automaticamente per ogni interessato. I termini processuali, inoltre, sono sospesi dal 1° al 31 agosto: un decreto pubblicato a fine luglio non scade a fine settembre come molti calcolano d’istinto. Esiste poi il rimedio alternativo del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, con termine di centoventi giorni, che in alcune situazioni recupera una decadenza ormai maturata sul versante giurisdizionale, al prezzo però di un percorso diverso e non cumulabile. Sul fronte della legittimazione, il limite dell’Amministrazione è che la perdita della capacità processuale non può essere affermata come regola astratta e universale: la stessa giurisprudenza amministrativa ha chiarito che occorre distinguere a seconda del tipo di controversia dedotta in giudizio, perché la reazione contro il provvedimento che ha prodotto lo spossessamento non è assimilabile alla gestione ordinaria del patrimonio spossessato.

LA TUA CONTROMOSSA. La contromossa è costruire fin dal primo giorno il fascicolo della decorrenza e il fascicolo della legittimazione, e metterli nel ricorso, non nelle memorie successive. Sulla decorrenza: data di pubblicazione, data della comunicazione effettivamente ricevuta, data di accesso agli atti, documentazione dell’eventuale conoscenza parziale che non consentiva di percepire la lesività. Sulla legittimazione: qualificare espressamente la posizione del ricorrente — società in liquidazione tramite i suoi organi per gli aspetti patrimoniali, ex organi sociali o soci per la reazione al provvedimento che ha inciso sulla loro sfera — e, dove opportuno, notificare il ricorso anche al commissario liquidatore e all’impresa in liquidazione, in modo da non lasciare spazi all’eccezione di contraddittorio non integro. In questo tipo di contenzioso, un ricorso tecnicamente perfetto nel merito e fragile nel rito è un ricorso perso: l’esperienza di uno studio abituato a lavorare fino all’ultimo grado di giudizio serve esattamente a non regalare alla controparte vittorie processuali, ed è la ragione per cui l’abilitazione al patrocinio davanti alle giurisdizioni superiori dell’Avv. Giuseppe Angelo Monardo incide sul modo in cui l’atto viene costruito già in primo grado.

LE PRONUNCE CHE TI PROTEGGONO. La Sezione VI del Consiglio di Stato, con la pronuncia del 7 febbraio 2017 in tema di legittimazione a impugnare il provvedimento di liquidazione, ha censurato proprio l’affermazione di una regola astratta e universale sulla perdita della capacità rappresentativa, richiedendo di distinguere le diverse tipologie di controversie. Sul versante opposto, la Cassazione ha confermato che per le liti relative al patrimonio della società la legittimazione è esclusiva degli organi della procedura: due letture che non si contraddicono se si coglie che il discrimine è l’oggetto della lite. Quanto alla necessità di impugnare l’atto giusto nel tempo giusto, è significativo il percorso del contenzioso deciso dal Consiglio di Stato, Sezione VI, con la sentenza n. 8835 del 10 ottobre 2023, nel quale il TAR Lazio con la sentenza n. 1960 del 2022 aveva respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione ma dichiarato comunque inammissibile il ricorso.

La quinta mossa: “atto dovuto e vincolato”, la clausola con cui l’Amministrazione blinda il merito

LA MOSSA. Se il giudizio arriva al merito, la difesa dell’Amministrazione si concentra su un’unica linea: il decreto era atto dovuto e consequenziale alla dichiarazione dello stato di insolvenza; il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso; quindi, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della legge 241/1990, non è annullabile per vizi del procedimento o della forma. È la stessa formula che molti decreti riportano già in motivazione, quando richiamano la prevalenza dei principi di economicità e speditezza e danno atto che il debitore è stato comunque messo in condizione di esercitare il proprio diritto di difesa.

PERCHÉ LA FA (E QUANDO PREFERISCE NON FARLA). Perché è la difesa più economica che esista: consente di non entrare nel merito dei vizi dedotti, sostenendo che sarebbero comunque irrilevanti. L’Amministrazione evita questa linea quando il provvedimento conserva margini di valutazione discrezionale — per esempio quando la liquidazione coatta è disposta per irregolarità gestionali e non per insolvenza accertata — perché in quel caso invocare la natura vincolata è una contraddizione che il giudice rileva immediatamente.

I SUOI LIMITI. La natura vincolata dell’atto non si afferma, si dimostra: l’art. 21-octies, comma 2, opera solo quando è palese che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso, e la seconda parte della norma pone a carico dell’Amministrazione l’onere di dimostrarlo in giudizio. Non è dunque una clausola di stile: è un’eccezione con un onere probatorio preciso. E soprattutto, la natura vincolata copre i vizi di procedura e di forma, non i vizi sostanziali: se manca il presupposto, se l’autorità è incompetente, se l’atto si fonda su un travisamento dei fatti, l’art. 21-octies non salva nulla. Resta poi il limite più solido di tutti: il decreto può essere “atto dovuto” solo rispetto a un presupposto esistente. Se la sentenza di insolvenza viene riformata, o se l’impresa non rientrava nella categoria assoggettabile a liquidazione coatta, la catena si spezza a monte.

LA TUA CONTROMOSSA. La contromossa è spostare il ricorso dal terreno procedimentale a quello sostanziale: meno vizi formali, più vizi di presupposto. Difetto di attribuzione e incompetenza, insussistenza del presupposto legale, travisamento dei fatti, difetto assoluto di istruttoria, contraddittorietà tra gli atti del procedimento, sviamento. A questi si aggiunge, quando la legge speciale lo consente, la contestazione dell’assoggettabilità stessa dell’impresa alla liquidazione coatta: un tema tutt’altro che teorico, visto che la giurisprudenza civile ha definito con precisione quali enti vi siano assoggettati in via esclusiva e quali restino nel perimetro della liquidazione giudiziale. Sul versante cautelare, la contromossa si chiama istanza di sospensione ai sensi dell’art. 55 c.p.a., che va però calibrata con realismo: sospendere un decreto già eseguito, con commissario insediato, è un risultato raro, mentre può essere molto più efficace chiedere misure che congelino singoli atti dispositivi in corso.

LE PRONUNCE CHE TI PROTEGGONO. La giurisprudenza amministrativa ha più volte ricordato che l’art. 21-octies, comma 2, è espressione dei principi di buon andamento, efficacia dell’azione amministrativa e conservazione degli atti, e che la mancata comunicazione di avvio non travolge il provvedimento quando emerga che il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso: così, fra le altre, il Consiglio di Stato, Sezione VI, con la sentenza n. 8613 del 7 ottobre 2022. Ma proprio la lettura “non formalistica” imposta da quella pronuncia impone al giudice di verificare l’effettivo pregiudizio: ed è su questa verifica che si innesta la difesa di chi dimostra che il contraddittorio avrebbe introdotto nel procedimento elementi nuovi e decisivi. Il Consiglio di Stato n. 4925 del 2012, dal canto suo, condiziona la superfluità della comunicazione alla totale assenza di contestazione sui presupposti fattuali: contestarli tempestivamente, e documentatamente, è quindi la mossa che disinnesca l’eccezione alla radice.

La sesta mossa: dopo il decreto, la partita si sposta sugli atti del commissario e sulle autorizzazioni di vigilanza

LA MOSSA. Una volta aperta la procedura, l’azione si frammenta in una serie di atti: formazione dell’elenco dei creditori e deposito, autorizzazioni dell’autorità di vigilanza alla vendita di beni e partecipazioni, atti di transazione, scioglimento o subentro nei contratti pendenti, riparti parziali. L’Amministrazione, da questo momento, non adotta più un solo provvedimento: esercita una vigilanza continua, e ogni sua autorizzazione è un atto nuovo, autonomamente lesivo e autonomamente impugnabile.

PERCHÉ LA FA (E QUANDO PREFERISCE NON FARLA). Perché è il modo in cui la procedura produce risultati. E perché la frammentazione, dal punto di vista della controparte, è un vantaggio: costringe chi contesta a seguire ogni singolo passaggio, a rispettare un nuovo termine di sessanta giorni per ogni atto, a sostenere un contenzioso parallelo. Preferisce invece procedere con prudenza quando l’atto incide su posizioni consolidate di terzi, perché l’annullamento di un’autorizzazione a valle di una vendita già perfezionata genera un contenzioso risarcitorio complesso.

I SUOI LIMITI. Le autorizzazioni dell’autorità di vigilanza hanno natura provvedimentale e sono sindacabili dal giudice amministrativo: la vigilanza non è un atto interno e non è sottratta al controllo giurisdizionale. Il commissario, da parte sua, è un soggetto che agisce nell’ambito di una procedura concorsuale, con poteri ampi ma non illimitati, e che in materia di accertamento del passivo opera secondo regole precise: l’elenco dei creditori va depositato nel termine previsto dall’art. 310 CCII e, per le impugnazioni dello stato passivo, la disciplina rinvia agli artt. 206 e 207 CCII, con tutto ciò che ne consegue in termini di contraddittorio e di ricorso per cassazione contro il decreto decisorio. E l’accesso agli atti della procedura non può essere negato invocandone genericamente la natura riservata: gli atti della liquidazione coatta sono stati qualificati come veri e propri atti amministrativi, con il regime di conoscibilità che ne deriva.

LA TUA CONTROMOSSA. La contromossa è presidiare il flusso: istanza di accesso documentale mirata, monitoraggio della Gazzetta Ufficiale e del registro delle imprese, impugnazione tempestiva delle singole autorizzazioni lesive, e proposizione di motivi aggiunti quando l’atto sopravvenuto si inserisce nel giudizio già pendente. L’accesso, in particolare, è lo strumento sottovalutato: serve a conoscere il verbale ispettivo, la proposta, l’istruttoria, i pareri — cioè tutto ciò che consente di passare dai vizi formali ai vizi di presupposto. Sul fronte dei crediti, la difesa corre su un binario diverso e parallelo: l’insinuazione al passivo e, se necessario, l’opposizione davanti al tribunale, perché le pretese creditorie vanno fatte valere dentro la procedura e non con azioni individuali davanti al giudice ordinario.

LE PRONUNCE CHE TI PROTEGGONO. Il Consiglio di Stato, Sezione VI, con la sentenza n. 3131 del 5 aprile 2024, ha ricondotto gli atti della procedura di liquidazione coatta alla categoria degli atti amministrativi, e non a quella degli atti aziendali di gestione adottati iure privatorum, valorizzando l’interesse pubblico sotteso alla procedura, e ha ricordato come le Sezioni Unite abbiano riconosciuto il contenuto autoritativo degli atti del commissario liquidatore, fondativo di posizioni di interesse legittimo davanti al giudice amministrativo; nello stesso tempo ha confermato che il diritto di accesso non può imporre all’Amministrazione la formazione di documenti nuovi. Sulla natura provvedimentale delle autorizzazioni ministeriali alla stipula di una vendita, è chiarissimo il Consiglio di Stato, Sezione VI, con la sentenza n. 8835 del 10 ottobre 2023, che ha qualificato l’atto come assunto nell’esercizio dei poteri autoritativi di vigilanza sulla procedura. Sul versante del passivo, infine, la Cassazione ha precisato con la sentenza n. 20184 del 2025 le modalità con cui ogni credito deve essere fatto valere nei confronti delle banche in liquidazione coatta, e con la sentenza n. 27796 del 2024 ha individuato il presupposto perché determinate azioni di accertamento o costitutive risultino proponibili al di fuori della verifica dello stato passivo.

La settima mossa: l’inerzia, cioè quando l’Amministrazione gioca non giocando

LA MOSSA. Esiste una mossa che non assomiglia a una mossa, e proprio per questo è la più sottovalutata: non provvedere. L’autorità di vigilanza riceve una segnalazione, un esposto, una richiesta documentata di aprire la liquidazione coatta di un’impresa decotta, oppure un’istanza di riesame del decreto già adottato, oppure ancora una richiesta di autorizzazione da parte del commissario — e non risponde. Il procedimento resta aperto senza esito, i mesi passano, e la situazione di fatto si consolida nella direzione che a qualcuno conviene.

PERCHÉ LA FA (E QUANDO PREFERISCE NON FARLA). Non c’è quasi mai malafede, e caricaturizzare l’Amministrazione come ostruzionista è il modo più rapido per sbagliare strategia. L’inerzia nasce da ragioni ordinarie: carichi di lavoro, istruttorie complesse che richiedono accertamenti su bilanci e revisioni, prudenza di fronte a decisioni che producono effetti irreversibili, assenza di un termine percepito come stringente. Dal punto di vista dell’autorità, inoltre, non provvedere è la condotta meno rischiosa: un provvedimento adottato può essere annullato con conseguenze risarcitorie, un provvedimento non adottato raramente viene contestato. Preferisce invece muoversi rapidamente quando l’inerzia produce un danno visibile — la dispersione dell’attivo, la prosecuzione di un’attività irregolare, il pregiudizio a una platea ampia di creditori — perché a quel punto il rischio si capovolge.

I SUOI LIMITI. Il silenzio non è un’opzione libera: la pubblica amministrazione ha l’obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso entro il termine fissato dalla legge o dal regolamento, ai sensi dell’art. 2 della legge 241/1990, e l’inadempimento di quell’obbligo è autonomamente sindacabile. Il codice del processo amministrativo mette a disposizione, con gli artt. 31 e 117 c.p.a., l’azione avverso il silenzio, che consente di chiedere al giudice l’accertamento dell’obbligo di provvedere e, nei casi in cui non residuino margini di discrezionalità né siano necessari adempimenti istruttori rimessi all’amministrazione, la pronuncia sulla fondatezza della pretesa. Non tutte le istanze, però, generano un obbligo di provvedere: la sollecitazione al generico esercizio del potere di autotutela, secondo l’orientamento consolidato, non obbliga l’amministrazione a rispondere, perché l’autotutela resta espressione di un potere discrezionale. È una distinzione decisiva, perché separa le istanze che aprono un varco processuale da quelle che restano lettere senza seguito.

LA TUA CONTROMOSSA. La contromossa consiste nel trasformare la sollecitazione in un’istanza qualificata: non chiedere genericamente di “riesaminare”, ma attivare un procedimento che la legge disciplina, indicando la norma attributiva del potere, il presupposto di fatto e la posizione differenziata di chi presenta l’istanza. Un creditore che chieda all’autorità di vigilanza di provvedere ai sensi della legge speciale, allegando documentazione sulla situazione dell’impresa, si colloca su un piano diverso rispetto a chi invia una segnalazione anonima. Allo stesso modo, chi deduce la caducazione del presupposto del decreto — perché la sentenza di insolvenza è stata riformata — non sta chiedendo un favore discrezionale: sta rappresentando il venir meno della base legale di un atto, con una pretesa ben più strutturata.

La seconda parte della contromossa riguarda la tutela risarcitoria. L’art. 30 c.p.a. consente di domandare il risarcimento del danno ingiusto derivante dall’esercizio illegittimo dell’attività amministrativa o dal mancato esercizio di quella obbligatoria, anche in via autonoma, entro il termine di centoventi giorni, e nel determinare il risarcimento il giudice valuta se il danno poteva essere evitato usando l’ordinaria diligenza, anche attraverso l’esperimento degli strumenti di tutela previsti. Tradotto in strategia: chi rinuncia a impugnare il decreto e si riserva di chiedere i danni dopo si espone all’obiezione che il pregiudizio era evitabile con il ricorso tempestivo. È la ragione per cui, anche quando l’obiettivo finale è risarcitorio, l’azione di annullamento proposta nei termini resta il presupposto pratico di ogni discorso successivo.

C’è infine un profilo che vale la pena isolare, perché riguarda una fascia di destinatari che spesso non si considera parte della partita: i creditori. Il creditore di un’impresa assoggettabile a liquidazione coatta non è uno spettatore. Può chiedere al tribunale la dichiarazione dello stato d’insolvenza, può sollecitare l’autorità di vigilanza, può contestare gli atti della procedura che lo pregiudicano, e deve comunque presidiare il binario concorsuale con l’insinuazione al passivo nei termini previsti dagli artt. 308 e 310 CCII, con la facoltà, per chi non ha ricevuto la comunicazione del commissario, di chiedere il riconoscimento del proprio credito entro sessanta giorni dalla pubblicazione del provvedimento di liquidazione in Gazzetta Ufficiale. Trascurare quel termine significa doversi affidare alle domande tardive, con tutte le incertezze che la giurisprudenza di legittimità ha evidenziato in tema di non imputabilità del ritardo.

LE PRONUNCE CHE TI PROTEGGONO. Sul piano dei rapporti fra il decreto e gli atti successivi, resta centrale la distinzione tracciata dal TAR Lazio, Sezione Seconda bis, con la sentenza n. 1127 del 31 gennaio 2018, secondo cui la natura pubblicistica del procedimento di messa in liquidazione non si estende automaticamente ai segmenti successivi, nei quali diversi sono i soggetti e la natura dei poteri esercitati: è l’avvertimento da tenere presente ogni volta che si costruisce un’azione contro un’inerzia, perché bisogna prima accertare che l’inerzia riguardi un potere pubblicistico. Sul versante della tutela dei creditori nella procedura, la Cassazione ha definito con l’ordinanza n. 18731 del 2024 i contorni dell’onere di dimostrare la non imputabilità del ritardo e del termine ragionevole per l’insinuazione ultratardiva, mentre con la sentenza n. 27163 del 22 settembre 2023 la Sezione lavoro ha riconosciuto l’opponibilità alla procedura della sentenza di condanna non ancora definitiva, con ammissione al passivo con riserva: due pronunce che insieme indicano quanto spazio difensivo esista per chi si muove dentro la procedura invece di limitarsi ad attenderne gli esiti. Infine, la lettura del Consiglio di Stato, Sezione VI, n. 3131 del 5 aprile 2024 sulla natura di atti amministrativi degli atti della procedura fornisce il fondamento per pretendere trasparenza anche quando l’autorità preferirebbe il silenzio: l’accesso documentale è, in questa materia, il primo antidoto all’inerzia.

La partita giocata: tre sequenze mossa-contromossa con date e numeri

Le simulazioni che seguono sono esercizi dimostrativi costruiti su dati di fantasia: servono a mostrare come si muovono i termini e le convenienze, non descrivono casi reali seguiti dallo Studio.

Prima sequenza — il calendario che nessuno calcola bene. Ipotesi: decreto ministeriale di liquidazione coatta amministrativa di una cooperativa di servizi, sottoscritto il 18 luglio e pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 29 luglio, con nomina contestuale del commissario liquidatore. L’ex amministratore ragiona a istinto: “sessanta giorni dalla pubblicazione, quindi scade il 27 settembre”. È un calcolo sbagliato, perché i termini processuali sono sospesi dal 1° al 31 agosto: il termine riprende a decorrere dal 1° settembre dopo aver consumato soltanto i giorni dal 30 al 31 luglio, e la scadenza si sposta in avanti di un mese pieno. Il risultato pratico è che chi ha “perso” agosto ha in realtà ancora quasi tutta la finestra utile — e chi invece crede di avere tempo perché “tanto c’è la sospensione” ma riceve una comunicazione personale del decreto il 12 settembre deve ricalcolare da capo. Contromossa: fissare la decorrenza per iscritto, con prova documentale, il giorno stesso in cui si prende in carico la pratica.

Seconda sequenza — l’eccezione di giurisdizione che si evita scegliendo l’atto. Ipotesi: una cooperativa edilizia in liquidazione coatta; il commissario avvia la vendita di un immobile stimato 1.270.000 € e l’autorità di vigilanza autorizza la stipula con un acquirente che ha offerto 940.000 €. Un socio assegnatario impugna davanti al TAR “la vendita”. L’Avvocatura eccepisce il difetto di giurisdizione, sostenendo che il contratto è un negozio di diritto privato: eccezione con solide probabilità di successo, alla luce dell’indirizzo che riconduce gli atti di liquidazione dell’attivo alla sfera privatistica. Contromossa corretta: non impugnare la vendita, ma l’autorizzazione ministeriale che l’ha resa possibile, deducendo difetto di istruttoria sul valore e contraddittorietà con la perizia agli atti. Cambia l’atto, cambia la posizione giuridica dedotta, e l’eccezione pregiudiziale perde presa. Se poi l’autorizzazione arriva mentre pende già un ricorso contro il decreto di apertura, lo strumento è il ricorso per motivi aggiunti, che evita un secondo giudizio autonomo.

Terza sequenza — quando il presupposto a monte si sgretola. Ipotesi: sentenza del tribunale che dichiara lo stato d’insolvenza il 21 maggio; decreto ministeriale di liquidazione coatta il 14 giugno, pubblicato il 24 giugno. La società propone reclamo contro la sentenza di insolvenza davanti alla corte d’appello e, in parallelo, ricorso al TAR contro il decreto entro sessanta giorni, deducendo l’illegittimità derivata dal venir meno del presupposto e l’autonomo difetto di istruttoria. Qui la convenienza della controparte cambia natura: finché la sentenza di insolvenza regge, il decreto è “atto dovuto” e l’Amministrazione ha la posizione più comoda; se il reclamo viene accolto, il decreto resta senza fondamento e l’Amministrazione ha interesse a intervenire in autotutela prima che il TAR lo annulli, perché un annullamento giurisdizionale apre scenari risarcitori che un ritiro spontaneo attenua. È il momento in cui, per la prima volta, l’iniziativa passa dalla parte del ricorrente.

I momenti in cui, per l’Amministrazione, conviene fermarsi

Il contenzioso amministrativo non si chiude solo con una sentenza. Esistono finestre precise in cui l’autorità procedente ha un interesse oggettivo a non arrivare alla pronuncia, e riconoscerle è la parte di strategia che quasi nessuno mette per iscritto.

La prima finestra è il riesame in autotutela. L’Amministrazione conserva il potere di annullare o revocare i propri atti, e lo esercita più volentieri quando il vizio è evidente, documentato e facilmente riconoscibile: un’incompetenza, un errore sull’identità del soggetto, un presupposto venuto meno. Un’istanza di riesame costruita come un memorandum tecnico — con i documenti, non con le lamentele — costa all’Amministrazione molto meno di una sentenza di annullamento, perché le consente di correggere senza soccombere. È lo strumento tipico delle situazioni in cui il decreto ha colpito un’impresa che non rientrava nella categoria assoggettabile, o in cui l’insolvenza accertata riguardava un’entità giuridicamente distinta.

La seconda finestra è il momento in cui il presupposto giudiziale vacilla. Finché la sentenza di insolvenza è in piedi, l’Amministrazione si sente al sicuro. Quando quella sentenza è impugnata con motivi seri, o peggio riformata, la sua posizione processuale cambia: difendere un decreto privo di base significa esporsi a un annullamento e, a valle, a pretese risarcitorie. In quella fase, una interlocuzione formale che prospetti con chiarezza lo scenario è spesso più efficace di tre memorie difensive.

La terza finestra è quella in cui la procedura non produce utilità. La liquidazione coatta costa: organi, gestione, adempimenti. Quando l’attivo è sostanzialmente inesistente e la procedura rischia di tradursi in un’attività amministrativa senza risultato, l’equilibrio costi-benefici si sposta. Non significa che l’Amministrazione revochi il decreto — spesso non può — ma significa che diventa più disponibile a soluzioni che accelerano la chiusura, a non opporsi su profili marginali, a valutare percorsi alternativi laddove la legge li consenta.

La quarta finestra riguarda le imprese che hanno ancora un percorso di regolazione della crisi praticabile. Qui il discorso si sposta dal contenzioso alla negoziazione: una composizione negoziata, un accordo con i creditori, un piano credibile possono modificare il quadro di fatto su cui l’Amministrazione ha deciso. Non sempre sono percorribili — e non lo sono affatto quando la legge assoggetta l’impresa in via esclusiva alla liquidazione coatta — ma quando lo sono, cambiano la partita più di qualunque motivo di ricorso.

Il punto strategico è uno solo: ciascuna di queste finestre si apre e si chiude in tempi brevi, e tutte presuppongono che il ricorso giurisdizionale sia stato comunque proposto nel termine. Trattare senza aver salvaguardato il termine significa trattare da una posizione priva di leva: l’Amministrazione lo sa, e il tempo gioca per lei.

La partita in tabella: cosa fa l’Amministrazione, cosa la vincola, cosa puoi fare tu

Lo schema che segue mette in fila le mosse principali, il vincolo giuridico che le limita, la risposta difensiva e la finestra temporale utile per giocarla. Va letto come una mappa di orientamento, non come un sostituto dell’esame del singolo provvedimento: i termini delle leggi speciali possono derogare alla disciplina generale, ed è sempre dal testo del decreto che si parte.

Nota sui termini processuali amministrativi: la sospensione feriale opera dal 1° al 31 agosto. Ogni calcolo che parta da date diverse è sbagliato, e in questa materia un errore di calendario vale quanto un errore di diritto.

Le domande di chi si è trovato il decreto addosso

“Posso impugnare il decreto di liquidazione coatta davanti al tribunale civile?” No. Il provvedimento che dispone la liquidazione coatta è un atto amministrativo e si impugna davanti al TAR, con appello al Consiglio di Stato. Al giudice ordinario appartiene un percorso diverso e parallelo: l’accertamento dello stato d’insolvenza, contestabile con reclamo in corte d’appello, e le controversie sui crediti, da far valere dentro la procedura con l’insinuazione e, se necessario, l’opposizione allo stato passivo.

“Quanto tempo ho per ricorrere al TAR?” Sessanta giorni, decorrenti dalla notificazione, dalla comunicazione o dalla piena conoscenza dell’atto, con sospensione dei termini dal 1° al 31 agosto. In alternativa, e non in aggiunta, esiste il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica entro centoventi giorni. La scelta fra i due rimedi non è neutra e va fatta consapevolmente, perché sono alternativi.

“La società è spossessata: chi firma il ricorso?” Dipende dall’oggetto della controversia. La legittimazione processuale per le liti relative al patrimonio spetta agli organi della procedura, ma la reazione contro il provvedimento che ha prodotto lo spossessamento non si risolve con una regola automatica: la giurisprudenza amministrativa ha espressamente rifiutato l’applicazione di un criterio astratto e universale, imponendo di distinguere le diverse tipologie di giudizio. È un punto che va impostato nel ricorso, non difeso dopo l’eccezione.

“Il TAR può dire che non ero insolvente?” No, non direttamente. L’accertamento dello stato d’insolvenza è riservato al giudice ordinario. Il giudice amministrativo può però verificare se il decreto si fondi su un presupposto esistente, se l’autorità abbia travisato i fatti, se l’istruttoria sia stata adeguata, e può trarre le conseguenze della caducazione del presupposto giudiziale. La difesa efficace lavora sempre sui due fronti insieme.

“Se il TAR annulla il decreto, cosa succede alla procedura già avviata?” L’annullamento elimina l’atto, ma non riscrive automaticamente ciò che nel frattempo è stato compiuto. Gli atti negoziali conclusi dal commissario restano soggetti alla disciplina privatistica, come la giurisprudenza di legittimità ha chiarito in più occasioni, e i rapporti con i terzi vanno affrontati su un altro piano. È esattamente la ragione per cui la tutela cautelare, quando è concedibile, vale più di una sentenza di merito tardiva.

“Il commissario può vendere i beni mentre il mio ricorso è pendente?” Sì, salvo che il giudice disponga diversamente. La proposizione del ricorso non sospende da sola l’efficacia del decreto né blocca la procedura: serve un provvedimento cautelare, e serve che sia chiesto su atti specifici e attuali. È il motivo per cui il monitoraggio delle autorizzazioni di vigilanza non è un’attività accessoria ma la parte operativa della difesa: quando l’atto dispositivo è già stato autorizzato e il contratto perfezionato, la contestazione si sposta sul piano risarcitorio, dove il risultato utile è molto più incerto e il percorso molto più lungo.

“Posso chiedere i documenti del procedimento prima di ricorrere?” Sì, ed è quasi sempre la prima cosa da fare. Gli atti della procedura hanno natura di atti amministrativi e sono accessibili nei limiti di legge; l’accesso consente di passare dalle contestazioni generiche ai vizi di presupposto. L’unico limite consolidato è che l’Amministrazione non può essere costretta a formare documenti che non esistono.

I paletti fissati dai giudici: la mappa delle pronunce che limitano la controparte

Sulla natura amministrativa della procedura e del suo atto di apertura. Le Sezioni Unite della Cassazione, con la sentenza n. 25174 del 15 ottobre 2008, hanno affermato che la liquidazione coatta amministrativa è un procedimento di natura amministrativa e che il deposito in cancelleria dello stato passivo formato dal commissario non ha carattere giurisdizionale, assolvendo a una funzione di pubblicità e segnando il momento dal quale può eventualmente aprirsi una fase giurisdizionale attraverso le impugnazioni previste dalla disciplina concorsuale. Rilevanza per il tema: è la pronuncia che fonda la distinzione tra il piano amministrativo — dove si colloca il decreto impugnabile al TAR — e il piano giurisdizionale dell’accertamento del passivo.

Sulla giurisdizione amministrativa quanto agli atti autoritativi della procedura. Il Consiglio di Stato, Sezione VI, con le decisioni n. 5107 del 1° ottobre 2002, n. 1585 del 17 marzo 2009 e n. 3511 del 3 giugno 2010, ha circoscritto la giurisdizione del giudice amministrativo al provvedimento che decreta la messa in liquidazione, a quello che autorizza la vendita dei beni e a quello di nomina dei commissari liquidatori, escludendola per gli atti delle procedure di vendita. Rilevanza: è la mappa operativa che indica quale atto impugnare per non incorrere nella declinatoria.

Sull’orientamento estensivo, oggi minoritario. Il Consiglio di Stato, Sezione VI, con la sentenza n. 4798 del 23 settembre 2014, aveva ricondotto anche gli atti dei commissari liquidatori all’esercizio di discrezionalità amministrativa per la cura di interessi pubblici, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo. Rilevanza: resta un precedente utilizzabile quando l’atto contestato presenta profili realmente autoritativi, e la sua esistenza spiega perché l’eccezione di giurisdizione non sia mai scontata.

Sulla declinatoria in materia di cessioni bancarie. Il TAR Lazio, Sezione Seconda bis, con la sentenza n. 1127 del 31 gennaio 2018, ha dichiarato il difetto di giurisdizione amministrativa su una procedura competitiva di cessione di partecipazioni condotta dai commissari liquidatori di una banca, affermando il carattere privatistico dell’attività liquidatoria e la natura di diritti soggettivi delle posizioni coinvolte, e precisando che la natura pubblicistica del procedimento di messa in liquidazione non si estende ai successivi atti dei liquidatori. Rilevanza: è la pronuncia che più nitidamente separa il segmento del decreto da quello della liquidazione dell’attivo.

Sui contratti stipulati dai commissari. Le Sezioni Unite, con la sentenza n. 23849 del 24 novembre 2015 e con l’ordinanza n. 13451 del 29 maggio 2017, hanno affermato che i contratti conclusi dai commissari per conto dell’impresa sono negozi di diritto privato, pur inseriti in una sequenza procedimentalizzata che richiede il consenso della pubblica amministrazione, e che la liquidazione riguarda beni dell’impresa privata e non della pubblica amministrazione. Rilevanza: chiude la strada all’impugnazione amministrativa dei singoli atti di vendita e indirizza la difesa verso l’autorizzazione che li precede.

Sulla posizione del commissario rispetto all’autorità che lo nomina. Le Sezioni Unite, con la sentenza n. 22378 del 27 ottobre 2011, hanno qualificato il provvedimento ministeriale di revoca del commissario liquidatore come atto amministrativo, a fronte del quale la posizione del commissario è di interesse legittimo e non di diritto soggettivo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo. Rilevanza: conferma che la discrezionalità dell’autorità di vigilanza genera interessi legittimi, e quindi competenza del TAR, ogni volta che il potere è autoritativo.

Sulla natura provvedimentale delle autorizzazioni ministeriali. Il Consiglio di Stato, Sezione VI, con la sentenza n. 8835 del 10 ottobre 2023, ha qualificato l’autorizzazione ministeriale alla stipula di una vendita come atto provvedimentale assunto nell’ambito dei poteri autoritativi di vigilanza sulla procedura di liquidazione coatta, in un giudizio in cui il TAR Lazio, con la sentenza n. 1960 del 2022, aveva disatteso l’eccezione di difetto di giurisdizione del Ministero. Rilevanza: è la base per impugnare l’autorizzazione anziché il negozio.

Sulla qualificazione degli atti della procedura e sull’accesso. Il Consiglio di Stato, Sezione VI, con la sentenza n. 3131 del 5 aprile 2024, ha ribadito che gli atti della procedura di liquidazione coatta amministrativa hanno natura di veri e propri atti amministrativi e non di atti aziendali di gestione adottati iure privatorum, richiamando l’interesse pubblico sotteso alla procedura, e ha confermato che il diritto di accesso non può imporre all’Amministrazione di formare documenti nuovi. Rilevanza: fonda l’accesso documentale come primo passo difensivo.

Sulla partecipazione procedimentale e sui suoi limiti. Il Consiglio di Stato, Sezione VI, con la sentenza n. 8613 del 7 ottobre 2022, ha affermato che il principio di partecipazione non va inteso in senso formalistico, ma valutato alla luce del pregiudizio effettivo subito dal privato, in applicazione dell’art. 21-octies, comma 2, della legge 241/1990. Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 4925 del 2012, aveva già individuato le condizioni in presenza delle quali la comunicazione di avvio diventa superflua: provvedimento finale doveroso e vincolato, presupposti di fatto incontestati, quadro normativo privo di margini apprezzabili di incertezza. Rilevanza: insieme, indicano esattamente dove colpire per impedire la sterilizzazione dei vizi procedimentali.

Sui limiti costituzionali del riparto in materia di vigilanza. La Corte costituzionale, con la sentenza n. 162 del 27 giugno 2012 e con la sentenza n. 94 del 15 aprile 2014, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale delle norme del codice del processo amministrativo che avevano devoluto alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, con cognizione estesa al merito e competenza funzionale del TAR Lazio, le controversie sulle sanzioni irrogate rispettivamente dalla Consob e dalla Banca d’Italia. Rilevanza: ricorda che la giurisdizione esclusiva prevista dall’art. 133, comma 1, lett. l), c.p.a., con competenza funzionale del TAR Lazio ai sensi dell’art. 135, comma 1, lett. c), non è un contenitore indefinito, e che il riparto va verificato caso per caso.

Sugli effetti processuali dell’apertura della procedura. La Prima Sezione della Cassazione, con la sentenza n. 22714 del 6 agosto 2025, ha affermato che l’apertura della liquidazione coatta nei confronti di una parte determina l’interruzione automatica del processo e ha precisato la decorrenza del termine per la riassunzione o la prosecuzione. La Sezione lavoro, con la sentenza n. 27163 del 22 settembre 2023, ha stabilito che la sentenza di condanna pronunciata contro un soggetto poi sottoposto a liquidazione coatta è opponibile alla procedura anche se non passata in giudicato, con ammissione al passivo con riserva e possibilità per il commissario di proseguire il giudizio di impugnazione. Rilevanza: entrambe evitano che la reazione al decreto costi la perdita dei giudizi pendenti.

Sui crediti e sulle domande nella procedura. La Cassazione, con la sentenza n. 20184 del 2025, ha precisato le modalità con cui far valere i crediti verso le banche in liquidazione coatta; con la sentenza n. 27796 del 2024 ha individuato il presupposto perché determinate azioni di accertamento o costitutive siano proponibili fuori dalla verifica del passivo; con l’ordinanza n. 18731 del 2024 ha richiamato il proprio orientamento sulle domande ultratardive, sulla non imputabilità del ritardo e sul termine ragionevole per l’insinuazione; con la sentenza n. 4625 del 21 febbraio 2024 si è pronunciata sull’ammissione al passivo del credito del professionista nei confronti di una cooperativa in liquidazione coatta; con la sentenza n. 8883 del 2025 ha chiarito le modalità di impugnazione delle decisioni rese in sede di opposizione allo stato passivo nella liquidazione coatta bancaria. Rilevanza: delimitano il binario concorsuale che corre parallelo al giudizio amministrativo e che non va mai trascurato mentre si combatte sul decreto.

Cosa può fare lo Studio Monardo

Giochiamo la partita al posto tuo: leggiamo le mosse già compiute dall’autorità procedente, individuiamo i vincoli che è tenuta a rispettare e costruiamo la reazione nei tempi in cui è ancora utile. In concreto:

1. Analizziamo il decreto riga per riga, isolando autorità emanante, norma attributiva del potere, presupposto dichiarato, atti richiamati in motivazione e data di efficacia, e verifichiamo la corrispondenza fra ciò che il decreto afferma e ciò che risulta dagli atti.
2. Fissiamo per iscritto la decorrenza dei termini — pubblicazione in Gazzetta, comunicazione, piena conoscenza — e calcoliamo le scadenze tenendo conto della sospensione dal 1° al 31 agosto, così da sapere subito di quanto tempo reale si dispone.
3. Presentiamo istanza di accesso agli atti del procedimento di vigilanza e della procedura, per acquisire verbali ispettivi, proposte, pareri e relazioni, e trasformare le contestazioni generiche in censure documentate.
4. Redigiamo il ricorso al TAR articolando i motivi su incompetenza, violazione di legge ed eccesso di potere nelle sue figure sintomatiche, con particolare attenzione ai vizi di presupposto, che l’art. 21-octies non consente di sterilizzare.
5. Impostiamo la domanda cautelare ai sensi dell’art. 55 c.p.a. in modo mirato, chiedendo ciò che è concretamente ottenibile — tipicamente il blocco di singoli atti dispositivi in corso — anziché una sospensione generica di scarsa probabilità.
6. Presidiamo il contraddittorio processuale anticipando le eccezioni dell’Avvocatura dello Stato su giurisdizione, legittimazione e tardività, e inserendo già nel ricorso gli elementi che le disinnescano.
7. Monitoriamo gli atti successivi — autorizzazioni di vigilanza, provvedimenti del commissario — e proponiamo ricorso per motivi aggiunti quando l’atto sopravvenuto si innesta nel giudizio pendente, evitando la moltiplicazione dei contenziosi.
8. Gestiamo in parallelo il binario concorsuale, curando l’insinuazione al passivo, le osservazioni al commissario e, dove necessario, l’opposizione allo stato passivo davanti al tribunale, perché le pretese creditorie non si perdano mentre si discute del decreto.
9. Verifichiamo l’assoggettabilità dell’impresa alla liquidazione coatta alla luce dell’art. 293 CCII e della legge speciale di settore, e valutiamo il reclamo contro la sentenza di accertamento dello stato d’insolvenza quando il presupposto è contestabile.
10. Costruiamo, dove la legge lo consente, il percorso alternativo di regolazione della crisi, valutando gli strumenti disponibili e il loro impatto sul quadro di fatto che ha determinato l’intervento dell’autorità.

L’Avv. Giuseppe Angelo Monardo è avvocato cassazionista; coordinatore di uno staff multidisciplinare operante a livello nazionale in diritto bancario e tributario; Gestore della crisi da sovraindebitamento (L. 3/2012) iscritto negli elenchi del Ministero della Giustizia; professionista fiduciario di un OCC (Organismo di Composizione della Crisi); Esperto Negoziatore della crisi d’impresa ai sensi del D.L. 118/2021.

In un contenzioso di impugnazione, l’abilitazione al patrocinio davanti alle giurisdizioni superiori è la competenza che pesa di più: significa che il ricorso di primo grado viene scritto già pensando a come quella linea difensiva dovrà reggere nei gradi successivi, senza cambi di impostazione e senza motivi abbandonati per strada. Quando la liquidazione coatta colpisce una banca o un intermediario, entra in gioco il coordinamento dello staff multidisciplinare nazionale in diritto bancario e tributario; quando dietro il decreto c’è una crisi che poteva essere regolata altrimenti, pesano le qualifiche di Gestore della crisi da sovraindebitamento e di fiduciario OCC, e per le imprese quella di Esperto Negoziatore. La stessa strategia viene mantenuta dall’analisi iniziale fino all’ultimo grado di giudizio, con lo stesso difensore e la stessa linea, e il caso viene letto insieme da avvocati e commercialisti: la convenienza economica delle scelte dell’autorità e del commissario è materia da commercialista quanto da avvocato, e valutarla correttamente cambia il modo in cui si imposta il ricorso.

Chi conosce le regole del gioco non arriva mai in ritardo

Nel contenzioso contro un provvedimento di liquidazione coatta non vince chi ha ragione in astratto: vince chi impugna l’atto giusto, davanti al giudice giusto, dentro un termine che non ammette repliche, con motivi che quel giudice può davvero esaminare. L’Amministrazione ha dalla sua la presunzione di legittimità, la velocità e un repertorio difensivo rodato; chi reagisce ha dalla sua i vincoli che quella stessa Amministrazione è tenuta a rispettare — tipicità, competenza, motivazione, istruttoria, contraddittorio — e trent’anni di giurisprudenza che quei vincoli li hanno resi azionabili.

Lo Studio Monardo segue questa materia perché impugnare un decreto che apre una procedura concorsuale significa muoversi su due binari contemporaneamente, quello amministrativo e quello concorsuale, e tenerli entrambi per tutta la durata del contenzioso. L’abilitazione al patrocinio davanti alle giurisdizioni superiori dell’Avv. Giuseppe Angelo Monardo garantisce continuità di strategia fino all’ultimo grado, mentre le qualifiche di Gestore della crisi da sovraindebitamento iscritto negli elenchi del Ministero della Giustizia, di professionista fiduciario OCC e di Esperto Negoziatore della crisi d’impresa consentono di valutare, accanto all’impugnazione, se e come la crisi che ha generato il decreto potesse e possa ancora essere regolata diversamente. Analizzeremo il provvedimento, verificheremo i presupposti e costruiremo con te la linea difensiva più solida possibile.

📩 Non aspettare che i sessanta giorni si consumino: scrivici oggi stesso allo Studio Monardo — tutti i riferimenti per raggiungerci sono al termine di questa pagina. Prima arriva il fascicolo, più ampio è lo spazio per difenderti.