Un’impresa che lavora per la pubblica amministrazione può trovarsi in una posizione paradossale: ha crediti importanti verso l’ente committente, iscritti come riserve nella contabilità dei lavori o contestati nell’esecuzione di un servizio, ma non riesce a pagare fornitori, dipendenti, Erario e INPS. Il denaro che le spetta è bloccato in un contenzioso latente. L’accordo bonario è lo strumento previsto dal Codice dei contratti pubblici per sbloccare quella situazione senza arrivare davanti a un giudice.

Il problema è che l’accordo bonario segue tempi, soglie e formalità precise, e si innesta su una disciplina delle riserve che non perdona gli errori. Il rischio principale è perdere il credito prima ancora di negoziarlo: una riserva non iscritta sul primo atto idoneo, o firmata senza contestazione, comporta la decadenza dalla pretesa, e nessun accordo potrà più recuperarla. A questo si aggiunge la crisi dell’impresa, che rende ogni settimana di attesa più costosa e che apre (o chiude) strade diverse, dalla composizione negoziata alla transazione fiscale.

Lo Studio Monardo si occupa esattamente di questo incrocio. L’Avv. Giuseppe Angelo Monardo è Esperto Negoziatore della crisi d’impresa ai sensi del D.L. 118/2021: conosce dall’interno la logica della trattativa con i creditori, compresi quelli pubblici, e il funzionamento delle misure protettive. Come avvocato cassazionista segue l’eventuale contenzioso sulle riserve fino all’ultimo grado, e coordina uno staff multidisciplinare nazionale in diritto bancario e tributario che legge insieme i numeri della commessa e i debiti verso il Fisco.

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Accordo bonario: definizione, fonti e confini dell’istituto

Sul piano normativo, l’accordo bonario è disciplinato dagli artt. 210 e 211 del D.Lgs. 36/2023 (Codice dei contratti pubblici), collocati nel Libro V tra i rimedi alternativi alla tutela giurisdizionale. L’art. 210 riguarda i lavori; l’art. 211 estende il meccanismo, in quanto compatibile, ai contratti di servizi e forniture.

L’accordo bonario è un procedimento, attivato dal RUP, con cui la stazione appaltante e l’esecutore definiscono in via transattiva le riserve iscritte nei documenti contabili, quando il loro importo può far variare il valore dell’opera tra il 5% e il 15% dell’importo contrattuale. Se la proposta viene accettata, l’accordo è concluso con verbale sottoscritto dalle parti e ha natura di transazione.

Va precisato che l’istituto presuppone le riserve. La riserva è la contestazione formale con cui l’appaltatore manifesta, sul primo atto contabile idoneo, la pretesa a maggiori compensi, indennizzi o risarcimenti. Le regole di forma e di tempo sono oggi nell’art. 7 dell’Allegato II.14 al Codice: la riserva va iscritta sul primo atto idoneo successivo al fatto pregiudizievole, confermata nel registro di contabilità e nel conto finale, e deve essere specifica e quantificata, salvo i fatti a carattere continuativo. Lo stesso articolo esclude dal novero delle riserve alcune pretese, come gli interessi moratori.

La ratio della norma è duplice. Da un lato si vuole evitare che il contenzioso si accumuli fino al collaudo e poi esploda in giudizi lunghi; dall’altro si vuole dare all’amministrazione uno strumento per definire le pretese dell’esecutore sulla base di una verifica tecnica e della disponibilità delle risorse (la proposta presuppone la verifica delle somme disponibili nel quadro economico).

Perché l’accordo bonario interessa in modo particolare l’impresa in crisi

Per un’impresa sana le riserve sono un credito da recuperare con calma. Per un’impresa in crisi sono spesso l’attivo più rilevante del bilancio, ma anche il più fragile: un credito contestato non si sconta facilmente in banca, non si cede senza perdite e non convince i fornitori a concedere dilazioni. L’accordo bonario trasforma una pretesa incerta in un credito liquido ed esigibile, documentato da un verbale con natura di transazione. Questo cambia la posizione dell’impresa su tre fronti: verso le banche, che possono valutare un’anticipazione su un credito certo; verso i creditori, che vedono una fonte concreta di pagamento; verso l’esperto della composizione negoziata o il tribunale, che devono valutare la sostenibilità del piano.

Va precisato che l’accordo comporta anche una rinuncia: l’impresa accetta di norma una somma inferiore alla pretesa iniziale. Se l’impresa è già in uno strumento di regolazione della crisi, la rinuncia può incidere sulle aspettative dei creditori, e per questo deve essere motivata e, quando la procedura lo richiede, autorizzata. Nella composizione negoziata l’imprenditore conserva la gestione, ma deve informare preventivamente l’esperto degli atti di straordinaria amministrazione, e una transazione rilevante su un credito importante rientra tipicamente tra questi.

Sul piano pratico, poi, la stazione appaltante guarda con attenzione alla solidità dell’esecutore. Un’impresa in difficoltà che chiede l’accordo bonario mentre il cantiere è ancora aperto deve dimostrare di poter completare la prestazione: diversamente l’ente potrebbe preferire altre strade, fino alla risoluzione del contratto per grave inadempimento. Presentarsi con un percorso di risanamento già avviato, e con un interlocutore qualificato, rende la trattativa più credibile.

Distinzioni da istituti affini

L’accordo bonario non va confuso con altri strumenti che il Codice e il CCII mettono a disposizione.

• Transazione ex art. 212 D.Lgs. 36/2023. È lo strumento generale con cui l’ente e l’impresa possono transigere controversie relative a diritti soggettivi derivanti dall’esecuzione del contratto, anche al di fuori delle soglie dell’accordo bonario. Ha forma scritta a pena di nullità e, oltre certi importi, richiede pareri interni dell’amministrazione.
• Collegio consultivo tecnico (artt. 215-219). È un organo che accompagna l’esecuzione dei lavori, obbligatorio per le opere di importo pari o superiore alle soglie europee, e che adotta determinazioni sulle dispute insorte. Il rapporto con l’accordo bonario va verificato contratto per contratto.
• Transazione fiscale e contributiva (art. 63 CCII) e accordo transattivo in composizione negoziata (art. 23 c. 2-bis CCII). Qui l’ente pubblico non è il committente ma il creditore (Agenzia delle Entrate, INPS). Si tratta di un istituto della crisi d’impresa, con regole e controlli del tribunale del tutto diversi.

In termini operativi, un esempio aiuta. Un’impresa edile ha eseguito un lotto stradale per un Comune e ha iscritto riserve per maggiori oneri dovuti a sospensioni e varianti: se ne discute con l’accordo bonario. La stessa impresa ha debiti IVA e contributivi scaduti: quelli si trattano con l’Agenzia e con l’INPS attraverso gli strumenti del CCII. Le due trattative restano distinte, ma sono collegate economicamente: la somma che l’accordo bonario libera è spesso la finanza che rende sostenibile il piano di risanamento.

Requisiti di accesso e termini da rispettare

Le condizioni una per una

1. Contratto pubblico in esecuzione. L’accordo bonario riguarda la fase esecutiva; la gara e l’aggiudicazione restano fuori, perché lì la tutela è davanti al giudice amministrativo.
2. Riserve validamente iscritte. È il presupposto di tutto. La riserva tardiva o generica non entra nel procedimento. La giurisprudenza ripete che la riserva va iscritta tempestivamente, a pena di decadenza, quando l’appaltatore contesta la contabilizzazione o chiede maggiori compensi (Cass. n. 27451/2022, richiamata come conforme anche dal Tribunale di Santa Maria Capua Vetere in una sentenza del 2025).
3. Soglia di valore. Per i lavori, l’importo delle riserve deve poter far variare il valore dell’opera tra il 5% e il 15% dell’importo contrattuale. Il procedimento comprende tutte le riserve iscritte fino al suo avvio e può essere ripetuto quando nuove riserve raggiungono di nuovo la soglia, ma sempre entro il limite complessivo del 15%.
4. Momento di attivazione. L’accordo va attivato prima dell’approvazione del certificato di collaudo o di regolare esecuzione. Prima del collaudo il RUP deve comunque attivarlo per le riserve iscritte, a prescindere dall’importo.
5. Riserve non manifestamente infondate. Il RUP verifica l’ammissibilità e la non manifesta infondatezza delle riserve; gli aspetti progettuali già oggetto di verifica ai sensi dell’art. 42 del Codice non possono formare oggetto di riserva.
6. Copertura finanziaria. La proposta è formulata previa verifica delle risorse disponibili. Un accordo senza copertura è un accordo che l’ente non può sottoscrivere.

I termini

La disciplina prevede una sequenza scandita. Il direttore dei lavori comunica immediatamente al RUP l’iscrizione delle riserve con una relazione riservata. Se il RUP chiede alla Camera arbitrale una lista di cinque esperti, la richiesta e la nomina avvengono entro quindici giorni; l’esperto (o il RUP, se non si nomina l’esperto) formula la proposta entro novanta giorni. Le parti hanno quarantacinque giorni per accettare. Sulla somma riconosciuta maturano gli interessi legali a partire dal sessantesimo giorno successivo all’accettazione.

Va precisato che, a differenza del vecchio art. 205 c. 6-bis del D.Lgs. 50/2016, il Codice del 2023 non riproduce il termine di sessanta giorni per agire in giudizio dopo il rifiuto della proposta: si applicano i termini ordinari di prescrizione. Questo non significa che si possa attendere: il tempo erode la prova tecnica e, per un’impresa in crisi, la liquidità.

Sulla sospensione feriale occorre distinguere. I termini dell’accordo bonario sono termini di un procedimento amministrativo-contrattuale, non termini processuali: la sospensione dal 1° al 31 agosto prevista dalla L. 742/1969 non li riguarda. Se invece la controversia arriva davanti al giudice ordinario in un giudizio di cognizione, la sospensione 1-31 agosto si applica ai termini processuali. Per i procedimenti disciplinati dal Codice della crisi (misure protettive, autorizzazione dell’accordo con il Fisco, omologazioni) vale la regola opposta: l’art. 9 c. 1 CCII esclude la sospensione feriale, quindi i termini corrono anche in agosto.

Tabella dei termini

Procedura passo-passo: dalla riserva al verbale

1. Mappatura delle riserve (impresa e difensore)

Il primo atto non è una lettera all’ente, ma un inventario. Si raccolgono il contratto, il capitolato speciale, i verbali di consegna, sospensione e ripresa, gli ordini di servizio, gli stati di avanzamento, il registro di contabilità e i certificati di pagamento. Per ogni pretesa si verifica: su quale atto è stata iscritta, quando, con quale quantificazione, se è stata confermata. È qui che più spesso si sbaglia: un verbale firmato senza riserva, anche uno solo, può chiudere per sempre una voce di credito. Nei servizi e nelle forniture il problema è identico: il Tribunale di Pesaro (sent. n. 644/2025) e il Tribunale di Ascoli Piceno (sent. n. 662/2024) hanno considerato atti idonei i rapporti mensili e i verbali di verifica firmati con il direttore dell’esecuzione, con decadenza in caso di firma senza riserva.

2. Esplicitazione e quantificazione

Ogni riserva deve indicare il fatto, la ragione giuridica e l’importo. Se il fatto è continuativo (una sospensione illegittima che si protrae), la quantificazione può essere aggiornata, ma la riserva va comunque iscritta subito. Il difensore lavora con il tecnico di parte per tradurre i maggiori oneri in voci verificabili: costi del cantiere fermo, mancato utile, maggiori oneri di sicurezza.

3. Verifica della soglia e del momento

Si calcola l’incidenza delle riserve sull’importo contrattuale. Sotto il 5% l’accordo bonario non è obbligatorio per l’ente (resta la transazione ex art. 212); sopra il 15% il procedimento non può definire l’eccedenza nello stesso ciclo. Si verifica inoltre a che punto è il collaudo, perché l’approvazione del certificato chiude la finestra.

4. Istanza al RUP

L’impresa, tramite il difensore, sollecita il RUP all’avvio del procedimento con un atto scritto (PEC) che richiama le riserve, la loro iscrizione, la quantificazione e la documentazione. L’atto deve essere autosufficiente: l’esperto leggerà prima di tutto quello. Il contenuto necessario comprende: gli estremi del contratto e dell’importo contrattuale; l’elenco numerato delle riserve con data e atto di iscrizione; per ciascuna, il fatto, il fondamento contrattuale o normativo e la quantificazione; il calcolo dell’incidenza percentuale; lo stato dei lavori e del collaudo; l’indice dei documenti allegati. Se l’impresa ha avviato una composizione negoziata, è opportuno indicarlo e segnalare il nominativo dell’esperto, così che la stazione appaltante sappia che la trattativa si inserisce in un percorso di risanamento.

5. Nomina dell’esperto

Il RUP può chiedere alla Camera arbitrale presso l’ANAC una lista di cinque esperti. La scelta avviene d’intesa tra RUP e impresa; in mancanza, provvede la Camera arbitrale. In questa fase il difensore valuta i profili degli esperti in base alla materia (opere stradali, impianti, edilizia sanitaria).

6. Istruttoria in contraddittorio

L’esperto (o il RUP) sente le parti, esamina le riserve, acquisisce la relazione riservata del direttore dei lavori e verifica le risorse disponibili. È il momento delle memorie tecniche e delle repliche. Il contraddittorio va presidiato: ciò che non viene documentato qui difficilmente entrerà nella proposta.

7. Proposta e decisione

La proposta arriva entro novanta giorni dalla nomina. L’impresa ha quarantacinque giorni per accettare. La decisione non è solo giuridica: si confronta la somma proposta con il valore atteso del giudizio, con i suoi tempi e con il fabbisogno di cassa del piano di risanamento. L’accordo ha natura transattiva: una volta firmato, le riserve definite non si riaprono, salvo vizi del contratto.

8. Verbale e clausole

Il verbale va redatto con cura: importi, riserve definite e riserve escluse, termini di pagamento, rinunce reciproche. La Corte d’Appello di Roma (Sez. II Imprese, 29 novembre 2022, n. 7684) ha confermato la nullità di una transazione tra un Comune e un appaltatore per mancanza di causa in concreto, in un caso in cui non esisteva una effettiva situazione di lite e la somma era sproporzionata rispetto ai costi documentati. La lezione è che l’accordo deve fotografare una lite vera, con riserve reali e documentate.

9. Incasso: il nodo dei controlli sui pagamenti pubblici

Per un’impresa in crisi questo è il passaggio decisivo. Prima di pagare importi superiori a 5.000 euro, l’ente deve verificare se il beneficiario è inadempiente verso l’agente della riscossione (art. 48-bis D.P.R. 602/1973); in presenza di cartelle non pagate la somma può essere bloccata e versata alla riscossione. Inoltre, in caso di DURC irregolare, la stazione appaltante può trattenere l’importo corrispondente per versarlo agli enti previdenziali (intervento sostitutivo, art. 11 c. 6 D.Lgs. 36/2023). Negoziare l’accordo bonario senza aver pianificato i debiti verso Fisco e INPS significa rischiare di vedere la somma deviata prima che arrivi in cassa.

10. Se l’accordo fallisce

Con il rifiuto della proposta o il decorso del termine, la controversia può essere portata davanti agli arbitri (se il contratto lo consente) o al giudice ordinario. La giurisdizione sulle controversie di esecuzione del contratto appartiene al giudice ordinario: il TAR resta competente per la fase di gara.

Il raccordo con gli strumenti della crisi

Se la crisi è già seria, la trattativa con l’ente committente può svolgersi dentro una composizione negoziata (artt. 12 e ss. CCII): l’esperto indipendente agevola le trattative con tutti i creditori e le parti interessate, l’impresa può chiedere misure protettive che impediscono azioni esecutive e cautelari, e il debito tributario può essere trattato con l’accordo transattivo autorizzato dal tribunale (art. 23 c. 2-bis CCII). Per le misure protettive la durata massima complessiva è di 240 giorni, e i procedimenti davanti al tribunale non conoscono sospensione feriale.

Esempi di calcolo e applicazione

Le due ipotesi che seguono sono esercizi dimostrativi con dati di fantasia, non casi seguiti dallo Studio.

Esempio 1: lavori con riserve all’11,4% e calendario della procedura

Dati di partenza:
– importo contrattuale dei lavori: 1.874.300 €;
– riserve iscritte e quantificate: 213.640 € (sospensione di 74 giorni, maggiori oneri per variante, maggiori oneri di sicurezza);
– incidenza: 213.640 / 1.874.300 = 11,40%, quindi dentro la fascia 5-15%.

Sviluppo:
– il direttore dei lavori comunica le riserve al RUP martedì 3 novembre 2026;
– il RUP chiede la lista di esperti alla Camera arbitrale e la nomina avviene entro mercoledì 18 novembre 2026 (15 giorni);
– termine per la proposta: martedì 16 febbraio 2027 (90 giorni dalla nomina);
– l’esperto trasmette la proposta venerdì 12 febbraio 2027 per 158.270 €;
– termine per accettare: lunedì 29 marzo 2027 (45 giorni);
– l’impresa accetta lunedì 8 marzo 2027; dal sessantesimo giorno successivo, venerdì 7 maggio 2027, sulla somma maturano gli interessi legali se non pagata.

Esito: la proposta riconosce il 74,08% delle riserve (158.270 / 213.640). Residuo teoricamente ancora esposto: il 15% dell’importo contrattuale vale 281.145 €; restano quindi 67.505 € di “spazio” per eventuali nuove riserve in un successivo ciclo (281.145 − 213.640). Le riserve definite con l’accordo non possono essere riproposte.

Esempio 2: la somma accordata e i debiti verso Fisco e INPS

Dati di partenza:
– somma riconosciuta con accordo bonario: 158.270 €;
– cartelle scadute presso l’agente della riscossione: 96.418 €;
– contributi INPS non versati (DURC irregolare): 41.735 €;
– debiti verso fornitori strategici: 187.920 €.

Senza pianificazione: al momento del pagamento l’ente effettua la verifica ex art. 48-bis (importo superiore a 5.000 €) e segnala l’inadempienza; la parte corrispondente alle cartelle, 96.418 €, può essere vincolata a favore della riscossione. Per il DURC irregolare l’ente può trattenere 41.735 € e versarli all’INPS. All’impresa arrivano al massimo 20.117 € (158.270 − 96.418 − 41.735), insufficienti a pagare i fornitori.

Con pianificazione: lunedì 26 ottobre 2026 l’impresa deposita istanza di composizione negoziata; lunedì 9 novembre 2026 viene pubblicata l’istanza con richiesta di misure protettive. La durata iniziale ipotizzata è di 120 giorni (fino a martedì 9 marzo 2027), con un tetto complessivo di 240 giorni (fino a mercoledì 7 luglio 2027). Nel frattempo si negoziano la rateazione o l’accordo transattivo con l’Agenzia e la regolarizzazione contributiva, e l’accordo bonario viene coordinato con il piano. Va precisato che le misure protettive non eliminano automaticamente i controlli dell’ente sui pagamenti: per questo la regolarizzazione o la sospensione dei debiti deve essere ottenuta prima della data di pagamento. I termini davanti al tribunale per le misure protettive corrono anche in agosto (art. 9 c. 1 CCII).

Esempio 3: soglia sotto il 5% e transazione ex art. 212

Dati di partenza:
– contratto di servizi di manutenzione: 742.860 €;
– pretese contestate (maggiori prestazioni non contabilizzate): 31.415 €;
– incidenza: 31.415 / 742.860 = 4,23%, sotto la soglia del 5%.

Sviluppo: il meccanismo obbligatorio dell’accordo bonario non scatta. L’impresa, che ha iscritto le riserve sui rapporti mensili, propone all’ente una transazione ex art. 212 D.Lgs. 36/2023, in forma scritta. L’importo non supera le soglie oltre le quali l’ente deve acquisire pareri interni, quindi la definizione può essere più rapida. L’ente propone 24.180 € (76,97% delle pretese) con pagamento a 30 giorni dalla sottoscrizione.

Esito: prima di firmare, l’impresa verifica la posizione verso la riscossione: l’importo supera 5.000 € e quindi il pagamento passerà per la verifica ex art. 48-bis. Una cartella non rateizzata di 9.612 € ridurrebbe l’incasso netto a 14.568 €; una rateazione ottenuta prima della data di pagamento eviterebbe il blocco.

Casi particolari

Riserve oltre il 15% dell’importo contrattuale

Quando le riserve superano la soglia, l’accordo bonario non può assorbire l’intera pretesa nello stesso ciclo. La parte eccedente resta affidata alla transazione ex art. 212 o al giudizio. In termini operativi, conviene stabilire con chiarezza nel verbale quali riserve sono definite e quali no, per evitare che una rinuncia generica copra anche l’eccedenza.

Atti di sottomissione e varianti firmati senza ripetere le riserve

Molte imprese temono che la firma di un atto aggiuntivo cancelli le riserve precedenti. La Cassazione (Sez. I, ord. 19 aprile 2024, n. 10603) ha chiarito che la firma di atti di sottomissione o varianti senza riserve non equivale a una rinuncia tacita alle riserve già iscritte: serve una dichiarazione espressa o un comportamento concludente inequivocabile. Il principio protegge l’impresa, ma non autorizza a firmare con leggerezza: ogni nuovo fatto pregiudizievole richiede una nuova riserva.

Servizi e forniture

Nei contratti di servizi e forniture l’accordo bonario si applica in quanto compatibile, e la disciplina delle riserve passa per il capitolato e per l’Allegato II.14. Il parere del Supporto giuridico del MIT n. 4241 del 21 aprile 2026, riportato in una rassegna specializzata, adotta una nozione ampia di “primo atto idoneo” e precisa che diffide via PEC o comunicazioni informali non sostituiscono le riserve sugli atti ufficiali.

Impresa già in liquidazione giudiziale o in concordato

Se l’impresa è in liquidazione giudiziale, la trattativa è condotta dal curatore e l’eventuale accordo segue le autorizzazioni della procedura. Se è in concordato preventivo, gli atti di straordinaria amministrazione richiedono l’autorizzazione del giudice delegato. La composizione negoziata è diversa: l’impresa conserva la gestione, ma deve informare l’esperto degli atti di straordinaria amministrazione e dei pagamenti non coerenti con le trattative.

Raggruppamenti temporanei e consorzi

Quando l’appalto è eseguito da un raggruppamento temporaneo di imprese, la riserva è iscritta dalla mandataria, che rappresenta il raggruppamento verso la stazione appaltante. Se in crisi è una sola delle imprese raggruppate, la trattativa sull’accordo bonario coinvolge comunque tutte, perché la somma è riconosciuta al raggruppamento e poi ripartita secondo gli accordi interni. In termini operativi, prima di negoziare con l’ente si definisce con le altre imprese la quota spettante a ciascuna, per evitare che il denaro incassato dalla mandataria resti conteso. Se la mandataria entra in una procedura concorsuale, il Codice dei contratti disciplina la sua sostituzione o il recesso, e questo incide sulla legittimazione a proseguire la trattativa.

Subappaltatori e pagamento diretto

Nei contratti con subappalto la crisi può riguardare il subappaltatore, che non ha un rapporto diretto con l’ente e non iscrive riserve sui documenti contabili dell’appalto principale. Le sue pretese passano attraverso l’appaltatore. Nei casi in cui la legge o il contratto prevedono il pagamento diretto da parte della stazione appaltante, il subappaltatore ha interesse a che l’accordo bonario distingua le somme di sua competenza. Per l’appaltatore in crisi, viceversa, è decisivo sapere quante delle somme accordate dovranno essere girate ai subappaltatori, perché quella parte non rafforza la sua liquidità.

Credito verso l’ente già ceduto in factoring

Molte imprese che lavorano per la PA cedono i crediti a banche o società di factoring per ottenere anticipazioni. La cessione dei crediti derivanti da contratti pubblici richiede forme e notifiche specifiche e l’accettazione, anche tacita, dell’ente. Se il credito che l’accordo bonario andrà a definire è già stato ceduto, la somma potrebbe spettare al cessionario e non all’impresa. Va precisato che le riserve, in quanto pretese contestate, possono non rientrare nel perimetro della cessione: tutto dipende dal contratto di cessione. Il nostro staff, con le competenze in diritto bancario, legge il contratto di factoring prima della trattativa con l’ente.

Concessioni e partenariato pubblico-privato

Nei contratti di concessione il rapporto è di lunga durata e le pretese dell’operatore riguardano spesso il riequilibrio economico-finanziario. Le riserve contabili tipiche dell’appalto di lavori non sempre si adattano a questi contratti, e la definizione stragiudiziale passa più spesso per la revisione del piano economico-finanziario o per la transazione ex art. 212. Per un concessionario in crisi la negoziazione con l’ente concedente è in realtà una rinegoziazione del contratto, da coordinare con il piano di risanamento e con i finanziatori del progetto.

Interessi moratori e ritardi di pagamento

Gli interessi moratori non sono oggetto di riserva (art. 7 Allegato II.14). Sulla somma dell’accordo bonario corrono gli interessi legali dal sessantesimo giorno dopo l’accettazione. I ritardi nei pagamenti degli stati di avanzamento restano invece regolati dalla disciplina dei ritardi nelle transazioni commerciali.

Come osserva l’Avv. Giuseppe Angelo Monardo, «in una commessa pubblica la crisi si affronta su due tavoli: quello con l’ente committente, dove si recupera il credito, e quello con i creditori, dove si costruisce il piano; da Esperto Negoziatore so che i due tavoli devono parlarsi».

Domande frequenti

Posso chiedere io l’accordo bonario o deve partire l’ente?

Il procedimento è attivato dal RUP, ma l’impresa ha tutto l’interesse a sollecitarlo per iscritto, documentando le riserve e la loro incidenza sull’importo del contratto. Se il RUP resta inerte e si avvicina il collaudo, la sollecitazione formale serve anche a dimostrare la diligenza dell’impresa. Prima dell’approvazione del collaudo, per legge, il RUP deve attivare l’accordo sulle riserve iscritte. In mancanza, restano la transazione e il giudizio ordinario.

Se rifiuto la proposta, perdo le riserve?

No. Il rifiuto della proposta, o il silenzio protratto oltre i quarantacinque giorni, apre la strada agli arbitri o al giudice ordinario. Con il Codice del 2023 non esiste più il termine di sessanta giorni per agire previsto dalla disciplina precedente: valgono i termini di prescrizione. Rifiutare ha senso quando la proposta è molto inferiore al valore realistico delle riserve e l’impresa può sostenere i tempi del giudizio. Per un’impresa in crisi questa valutazione va fatta insieme al piano finanziario.

L’ente può trattenere la somma per le mie cartelle?

Sì, nei limiti di legge. Prima di pagare somme superiori a 5.000 euro la pubblica amministrazione verifica le inadempienze verso l’agente della riscossione (art. 48-bis D.P.R. 602/1973) e, se ne trova, può bloccare l’importo. Anche un DURC irregolare consente all’ente di trattenere e versare all’INPS quanto dovuto. Per questo, prima di firmare l’accordo, conviene pianificare rateazioni, sospensioni o una transazione fiscale nell’ambito della crisi d’impresa.

La composizione negoziata ferma le richieste dell’ente committente?

La composizione negoziata, con le misure protettive, impedisce ai creditori di avviare o proseguire azioni esecutive e cautelari sul patrimonio dell’impresa. L’ente committente, però, non è necessariamente un creditore: spesso è un debitore. In quel caso la composizione serve soprattutto a creare un tavolo ordinato in cui il credito verso l’ente diventa una risorsa del piano. Le misure durano al massimo 240 giorni complessivi.

Ad agosto i termini si fermano?

Dipende dal procedimento. I termini dell’accordo bonario non sono processuali, quindi non si sospendono. Nel giudizio civile ordinario sulle riserve, invece, i termini processuali si sospendono dal 1° al 31 agosto (L. 742/1969). Nei procedimenti del Codice della crisi, come la conferma delle misure protettive o l’autorizzazione dell’accordo con il Fisco, l’art. 9 c. 1 CCII esclude la sospensione feriale: i termini corrono anche in agosto.

Meglio l’accordo bonario o la causa?

Non esiste una risposta valida per tutti. L’accordo bonario offre tempi definiti (quindici giorni per la nomina, novanta per la proposta, quarantacinque per l’accettazione) e una somma certa, con interessi legali dal sessantesimo giorno dopo l’accettazione. La causa può portare a un importo più alto, ma richiede anni, consulenze tecniche e il rischio di soccombenza. Per un’impresa in crisi il fattore tempo pesa spesso più dello scarto tra proposta e pretesa: una somma certa oggi può valere più di una somma maggiore incerta tra cinque anni. La scelta va fatta numeri alla mano.

Caso limite: ho firmato il conto finale senza confermare le riserve. Posso ancora negoziare?

In linea generale le riserve non confermate nel conto finale si intendono abbandonate, e su quelle l’accordo bonario non può operare. Resta da verificare se l’atto fosse davvero idoneo, se esistano riserve iscritte e confermate su altri documenti, o se le pretese riguardino voci che non richiedono riserva. È un’analisi che va fatta subito, sui documenti, prima di qualunque trattativa.

Il quadro giurisprudenziale

Le pronunce che seguono sono state verificate su fonti specialistiche; per ciascuna si indica il principio riformulato e la rilevanza per l’impresa che negozia con l’ente pubblico. Alcune riguardano le riserve e la transazione con la stazione appaltante, altre il rapporto tra impresa in crisi e creditori pubblici.

Riserve e transazione con la stazione appaltante

1. Cass., Sez. I, ord. 19 aprile 2024, n. 10603. La firma di atti di sottomissione o varianti senza ripetere le riserve non comporta rinuncia tacita a quelle già iscritte; occorre una volontà espressa o un comportamento inequivocabile. Rilevanza: protegge le riserve che saranno oggetto dell’accordo bonario anche dopo modifiche contrattuali.

2. Cass. n. 27451/2022. L’appaltatore che contesta la contabilizzazione o chiede maggiori compensi, indennizzi o danni deve iscrivere tempestivamente la riserva nel registro di contabilità o negli altri documenti, a pena di decadenza. Rilevanza: delimita il perimetro delle pretese negoziabili.

3. Trib. Pesaro, sent. n. 644/2025. Nei servizi, i fogli di lavoro e i rapporti mensili firmati con il direttore dell’esecuzione sono atti idonei a ricevere la riserva; la firma senza riserva fa decadere dai maggiori compensi. Rilevanza: estende la disciplina rigorosa delle riserve ai contratti di servizi, dove si applica l’art. 211.

4. Trib. Ascoli Piceno, sent. n. 662/2024. I verbali mensili di verifica di conformità sono atti contabili idonei; firmarli senza riserva consuma il diritto di contestare. Rilevanza: conferma che nelle forniture e nei servizi l’impresa deve presidiare ogni verbale periodico.

5. App. Roma, Sez. II Imprese, 29 novembre 2022, n. 7684. È nulla per difetto di causa in concreto la transazione tra Comune e appaltatore quando manca una reale situazione di lite e la somma è sproporzionata rispetto ai costi documentati. Rilevanza: l’accordo bonario e la transazione devono poggiare su riserve effettive e documentate, altrimenti l’atto è esposto a contestazioni successive.

Impresa in crisi e creditori pubblici

6. Trib. Milano, Sez. specializzata in materia di imprese, decr. 21 maggio 2025. Nell’autorizzazione dell’accordo transattivo con il Fisco concluso in composizione negoziata (art. 23 c. 2-bis CCII), il tribunale controlla regolarità del procedimento, completezza della documentazione e qualità delle attestazioni, non la convenienza, riservata alle Agenzie; servono concrete prospettive di recupero. Rilevanza: chiarisce cosa deve contenere il fascicolo quando la somma dell’accordo bonario è una delle fonti del piano.

7. Cass., Sez. I, 22 aprile 2026, n. 10723. Nel concordato in continuità con cram down fiscale il tribunale valuta la convenienza della proposta rispetto alla liquidazione giudiziale, non la meritevolezza del debitore. Rilevanza: anche un’impresa con un passato fiscale difficile può proporre un piano, se l’alternativa liquidatoria è peggiore per l’Erario.

8. Cass., Sez. I, 16 marzo 2026, n. 5918. Nel regime anteriore al D.Lgs. 136/2024, l’omologazione forzosa degli accordi di ristrutturazione con transazione fiscale presuppone un accordo, anche non sufficiente in percentuale, con creditori diversi da quelli pubblici. Rilevanza: l’accordo con il Fisco non si costruisce in solitudine; servono adesioni di altri creditori.

9. Cass. n. 5828/2026. Sulla legittimazione a reclamare l’omologazione degli accordi di ristrutturazione, anche ad efficacia estesa, la Corte la collega, salvo eccezioni, alla presenza di un vizio procedurale. Rilevanza: chi costruisce l’accordo deve curare la regolarità del procedimento, che diventa il terreno principale delle contestazioni.

10. Cass., Sez. I, 9 marzo 2026, n. 5309. La soglia minima di pagamento nelle transazioni fiscali introdotta dall’art. 1-bis del D.L. 69/2023 si applica anche alle proposte depositate prima della conversione, e la sua retroattività è costituzionalmente legittima. Rilevanza: chi pianifica una transazione fiscale deve rispettare la soglia minima, indipendentemente dalla data della proposta.

11. Cass., Sez. I, 26 febbraio 2026, n. 4365. Senza un numero congruo di creditori aderenti, la richiesta di cram down negli accordi con transazione fiscale è un uso distorto dell’istituto. Rilevanza: rafforza l’esigenza di negoziare con tutti i creditori, non solo con quello pubblico.

12. Trib. Roma, Sez. XIV, 23 giugno 2026. Il cram down previdenziale, in mancanza di adesione dell’INPS, richiede continuità aziendale, convenienza rispetto alla liquidazione giudiziale e una soglia minima di soddisfacimento. Rilevanza: per l’impresa con DURC irregolare che lavora per la PA, la transazione contributiva è uno strumento concreto ma con requisiti precisi.

13. App. Milano, Sez. IV civ., 9 luglio 2026. Nel cram down fiscale in continuità indiretta la prosecuzione dell’attività da parte di un terzo deve essere effettiva, sostenibile e dimostrata con piano industriale e finanza esterna. Rilevanza: se la commessa pubblica viene trasferita (affitto o cessione d’azienda), il piano deve dimostrare la reale continuità.

Va precisato che le pronunce sulle riserve provengono da massime e rassegne specialistiche (codiceappalti.it, studiomoscarini.it, legal-team.it), mentre quelle sulla crisi da sintesi pubblicate su unijuris.it e iusletter: i testi integrali vanno consultati prima di impiegarle in un atto.

Cosa può fare lo Studio Monardo

Lo Studio interviene sull’intera filiera, dal registro di contabilità al tavolo con i creditori. In concreto:

1. Ricostruiamo la mappa delle riserve: esaminiamo contratto, capitolato, verbali, ordini di servizio, SAL, registro di contabilità e conto finale, voce per voce, per stabilire quali pretese sono state iscritte correttamente e quali sono esposte a decadenza.
2. Calcoliamo soglia e tempi: verifichiamo l’incidenza delle riserve sull’importo contrattuale, lo spazio residuo nel limite del 15% e lo stato del collaudo.
3. Predisponiamo l’istanza al RUP e le memorie per l’istruttoria in contraddittorio, coordinandoci con il tecnico di parte sulla quantificazione.
4. Valutiamo la proposta dell’esperto o del RUP confrontandola con il valore realistico del giudizio, i tempi e il fabbisogno di cassa dell’impresa.
5. Redigiamo o controlliamo il verbale di accordo: perimetro delle riserve definite, rinunce, termini di pagamento, interessi.
6. Pianifichiamo l’incasso: verifichiamo la posizione presso l’agente della riscossione e la regolarità contributiva, per evitare che la verifica ex art. 48-bis o l’intervento sostitutivo assorbano la somma.
7. Valutiamo l’accesso alla composizione negoziata e predisponiamo l’istanza di misure protettive, curando i termini davanti al tribunale, che corrono anche in agosto.
8. Impostiamo con i commercialisti dello staff la trattativa con Fisco e INPS: rateazioni, accordo transattivo ex art. 23 c. 2-bis, transazione fiscale e contributiva ex art. 63 CCII.
9. Agiamo in giudizio o in arbitrato se la proposta non è accettabile, e impugniamo le decisioni sfavorevoli fino in Cassazione.
10. Coordiniamo il piano complessivo: il credito verso l’ente diventa una voce documentata del piano di risanamento.

L’Avv. Giuseppe Angelo Monardo è avvocato cassazionista; coordinatore di uno staff multidisciplinare operante a livello nazionale in diritto bancario e tributario; Gestore della crisi da sovraindebitamento (L. 3/2012) iscritto negli elenchi del Ministero della Giustizia; professionista fiduciario di un OCC (Organismo di Composizione della Crisi); Esperto Negoziatore della crisi d’impresa ai sensi del D.L. 118/2021.

In questo tema pesa in particolare la qualifica di Esperto Negoziatore della crisi d’impresa: significa conoscere il percorso della composizione negoziata dal lato di chi la conduce, e quindi sapere come presentare il credito verso la pubblica amministrazione in modo credibile per l’esperto e per gli altri creditori. Altrettanto rilevante è la qualifica di cassazionista, che garantisce continuità di strategia dall’analisi iniziale fino alla Cassazione: la stessa linea difensiva impostata sulle riserve accompagna l’impresa nell’eventuale giudizio, in appello e in sede di legittimità.

Lo staff multidisciplinare unisce avvocati e commercialisti sullo stesso fascicolo: i primi presidiano riserve, verbale e contenzioso; i secondi leggono i numeri della commessa, il cash flow e i debiti tributari e contributivi. Lo Studio non promette esiti: si impegna a verificare, documentare e costruire la strategia più solida sui fatti del caso.

In sintesi

L’accordo bonario è una via concreta per trasformare le riserve in liquidità, ma funziona solo se le riserve sono state iscritte e confermate correttamente, se si rispettano soglie e tempi e se si attiva prima del collaudo. Per un’impresa in crisi la trattativa con l’ente committente non può essere isolata: la somma accordata deve arrivare in cassa, e per questo va coordinata con la posizione verso riscossione e INPS e, se necessario, con la composizione negoziata o la transazione fiscale. I termini dell’accordo bonario non si sospendono ad agosto; quelli del giudizio ordinario sì; quelli dei procedimenti del CCII no.

Lo Studio Monardo affronta questo tema perché unisce le competenze che servono: l’Avv. Monardo è Esperto Negoziatore della crisi d’impresa (D.L. 118/2021), quindi conosce la trattativa con i creditori, anche pubblici, dentro gli strumenti della crisi; è cassazionista, quindi può seguire il contenzioso sulle riserve fino all’ultimo grado; coordina uno staff multidisciplinare in diritto bancario e tributario, indispensabile per gestire i debiti verso Fisco e INPS che condizionano l’incasso.

📩 Hai una proposta di accordo bonario in arrivo o riserve ancora da far valere? Scrivici oggi stesso: i recapiti dello Studio Monardo ti aspettano in fondo a questa pagina.