Perché qui contano più le sentenze che la lettera della legge

Chi gestisce un servizio pubblico in concessione o in appalto, una mensa scolastica, un servizio di trasporto locale, una struttura sanitaria o socio-assistenziale convenzionata, un servizio di igiene urbana o di pulizia ospedaliera, conosce bene la trappola. Il corrispettivo che si incassa è fissato da un atto pubblico (una delibera, un contratto di servizio, un bando, un decreto regionale) e resta fermo per anni, mentre energia, carburanti, materie prime, contratti collettivi e assicurazioni salgono. L’impresa non può ritoccare i prezzi da sola come farebbe un negozio: il margine si assottiglia, poi diventa negativo, e a un certo punto la crisi bussa alla porta.

In questa materia le norme ci sono, ma sono scritte in modo aperto. Il Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 36/2023) parla di “conservazione dell’equilibrio contrattuale”, di “rinegoziazione”, di “revisione dei prezzi”, di “revisione del contratto di concessione”; il codice civile parla di “eccessiva onerosità sopravvenuta”. Sono formule che, da sole, non dicono all’imprenditore se ha davvero diritto a un aumento, a chi deve chiederlo, entro quando e davanti a quale giudice. A riempire queste formule sono state le decisioni del Consiglio di Stato, dei TAR e della Corte di giustizia UE: ed è proprio lì che si vince o si perde la partita.

Per questo l’articolo segue un metodo preciso. Ti presentiamo le decisioni che devi conoscere, ciascuna tradotta in conseguenze pratiche per la tua impresa: cosa è successo, cosa ha stabilito il giudice, cosa significa per chi ha i prezzi fermi e i costi che corrono.

Lo Studio Monardo segue questa materia perché sta esattamente all’incrocio tra due competenze certificate dell’Avv. Giuseppe Angelo Monardo. Da un lato la lite con la pubblica amministrazione sul corrispettivo si gioca su più gradi di giudizio, e la qualifica di avvocato cassazionista consente di impostare la strategia pensando fin dall’inizio all’ultimo grado; dall’altro, quando lo squilibrio ha già prodotto una crisi, servono gli strumenti del Codice della crisi, e la qualifica di Esperto Negoziatore della crisi d’impresa ai sensi del D.L. 118/2021 riguarda proprio la composizione negoziata, cioè la sede in cui si rinegoziano i contratti in corso. A questo si aggiunge lo staff multidisciplinare in diritto bancario e tributario, che legge i numeri del conto economico prima di scrivere una sola riga di istanza.

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Il quadro normativo in breve: su cosa si sono pronunciati i giudici

Prima di entrare nelle sentenze serve una mappa minima. Le regole che interessano un’impresa con prezzi amministrati e costi in salita sono di quattro tipi.

1. Le regole del Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 36/2023, come modificato dal correttivo D.Lgs. 209/2024).

• Art. 9 – principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale. Se sopravvengono circostanze straordinarie e imprevedibili, estranee alla normale alea, che alterano in modo rilevante l’equilibrio originario del contratto, la parte svantaggiata ha diritto alla rinegoziazione secondo buona fede, nei limiti delle risorse disponibili e senza alterare la sostanza economica del contratto.
• Art. 60 – revisione dei prezzi. Nei documenti di gara è obbligatorio inserire clausole di revisione prezzi, che si attivano al verificarsi di variazioni del costo dell’opera, del servizio o della fornitura oltre una certa soglia, misurate con indici oggettivi (ISTAT) e con meccanismi di calcolo predeterminati. Il correttivo del 2024 ha ridefinito soglie, percentuali e indici: le percentuali applicabili vanno sempre lette sul testo vigente e sul contratto concreto, perché dipendono dalla data del bando.
• Art. 120 – modifiche del contratto in corso di esecuzione, compresi i commi 10 e 11 sull’opzione di proroga e sulla cosiddetta proroga tecnica: durante la proroga le prestazioni si svolgono ai prezzi, patti e condizioni del contratto (o alle condizioni più favorevoli per la stazione appaltante se previste dai documenti di gara), e la proroga tecnica è ammessa solo per il tempo strettamente necessario e in casi eccezionali.
• Art. 192 – revisione del contratto di concessione. Quando eventi sopravvenuti straordinari e imprevedibili, non imputabili al concessionario, incidono sull’equilibrio del piano economico-finanziario, il concessionario può chiederne la revisione; se l’accordo non si raggiunge, la legge prevede come via d’uscita il recesso. È l’erede dell’art. 165, comma 6, del vecchio codice (D.Lgs. 50/2016), sul quale si sono formati gli orientamenti che vedremo.

2. Le regole transitorie dell’emergenza. Per i contratti nati sotto il vecchio codice il legislatore era intervenuto con norme speciali: l’art. 29 del D.L. 4/2022 (clausola di revisione obbligatoria fino al 31 dicembre 2023), gli artt. 26 e 27 del D.L. 50/2022 (adeguamento dei corrispettivi per l’aumento dei costi di materiali ed energia, esteso anche ai concessionari in determinati casi). Molti contenziosi in corso nel 2026 riguardano ancora questi meccanismi.

3. Le regole del codice civile. L’art. 1467 c.c. consente, nei contratti a esecuzione continuata o periodica, di chiedere la risoluzione quando la prestazione è divenuta eccessivamente onerosa per avvenimenti straordinari e imprevedibili; la controparte può evitarla offrendo di modificare equamente le condizioni. L’art. 1664 c.c. regola la revisione del prezzo nell’appalto privato e ha fatto da riferimento nei dibattiti sugli appalti pubblici.

4. Le regole processuali. L’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, del codice del processo amministrativo (D.Lgs. 104/2010) affida al giudice amministrativo, in giurisdizione esclusiva, le controversie sulla clausola di revisione del prezzo e sui relativi provvedimenti applicativi. I provvedimenti che fissano o negano gli aumenti (delibere, decreti, dinieghi) si impugnano davanti al TAR nei termini del processo amministrativo; contro l’inerzia dell’amministrazione che non risponde all’istanza si può agire con il rito sul silenzio. Nel processo amministrativo, come in quello civile ordinario e in quello tributario, vale la sospensione feriale dei termini dal 1° al 31 agosto (L. 742/1969).

5. Le regole della crisi d’impresa. Quando lo squilibrio è già diventato crisi, entra in gioco il Codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza (D.Lgs. 14/2019, come modificato da ultimo dal D.Lgs. 136/2024): la composizione negoziata (artt. 12 e seguenti), con le misure protettive e il ruolo dell’esperto anche nella rinegoziazione dei contratti in corso (art. 10, comma 2), gli accordi di ristrutturazione, il concordato preventivo in continuità. Qui la regola sui termini è opposta a quella del processo amministrativo: per i procedimenti disciplinati dal Codice della crisi la sospensione feriale non si applica (art. 9, comma 1, CCII), quindi i termini corrono anche in agosto. Confondere i due regimi è uno degli errori più costosi.

6. Da dove viene il prezzo bloccato. C’è infine una distinzione che l’imprenditore deve fare prima di qualsiasi mossa, perché da essa dipende contro chi e come agire. Il corrispettivo “bloccato” può avere tre origini diverse.

• Il contratto. È il caso dell’appalto di servizi o forniture: il prezzo è quello offerto in gara e scritto nel contratto. Qui gli strumenti sono la clausola di revisione, le norme speciali, la rinegoziazione dell’art. 9 per i contratti nuovi e, in ultima istanza, l’art. 1467 c.c.
• Il piano economico-finanziario della concessione. Il concessionario si remunera con la gestione, spesso con corrispettivi pagati dagli utenti e approvati dall’ente concedente. Lo strumento tipico è la revisione del contratto di concessione (art. 192 del D.Lgs. 36/2023, già art. 165 del vecchio codice).
• Un atto amministrativo generale. In diversi settori i corrispettivi unitari sono fissati da delibere o decreti dell’ente pubblico o di un’autorità di regolazione e valgono per tutti gli operatori. Qui il problema non è il singolo contratto ma il provvedimento a monte, che si contesta davanti al giudice amministrativo nei termini di legge; se l’ente è tenuto per legge ad aggiornarlo e non lo fa, si può reagire contro l’inerzia.

Spesso le tre origini si sovrappongono: un contratto di servizio che rinvia a corrispettivi fissati da un decreto, una concessione con un piano che recepisce prezzi approvati con delibera. Capire quale livello blocca davvero il prezzo è il primo atto della difesa, perché un ricorso contro il contratto non serve se il blocco sta nel provvedimento generale, e viceversa. È anche il punto in cui il lavoro dei legali e quello dei commercialisti devono incontrarsi: serve sapere non solo quale atto fissa il prezzo, ma quanto pesa ciascuna voce di costo sul margine, per dimostrare che lo squilibrio dipende da un evento esterno e non da scelte di gestione.

Con questa mappa in mano, vediamo come i giudici hanno riempito le formule.

L’orientamento consolidato: senza una clausola, la revisione non si improvvisa

L’orientamento si è consolidato nel senso che nei contratti pubblici la revisione del prezzo non è un diritto generale dell’operatore, ma un meccanismo che esiste solo se e nei limiti in cui è previsto dalla legge applicabile o dai documenti di gara. Per un’impresa con prezzi bloccati è il punto di partenza: prima ancora di discutere quanto sono aumentati i costi, bisogna capire quale regola governa quel contratto.

Consiglio di Stato, Sez. V, 18 novembre 2024, n. 9212

La vicenda. Un operatore che eseguiva un contratto stipulato sotto il vecchio codice (D.Lgs. 50/2016) aveva chiesto la revisione dei prezzi per far fronte all’aumento dei costi. I documenti di gara non contenevano una clausola di revisione chiara. L’impresa invocava, in alternativa, le norme emergenziali, il nuovo art. 60 del D.Lgs. 36/2023, l’obbligo di rinegoziazione secondo buona fede e il richiamo al codice civile.

Il principio. Il Consiglio di Stato ha chiarito che, per i contratti del D.Lgs. 50/2016, la revisione è ammessa solo se prevista nei documenti di gara con clausole chiare, precise e inequivocabili, che non alterino la natura generale del contratto. La disciplina emergenziale e l’art. 60 del nuovo codice non si applicano in via analogica o retroattiva; le norme sulle modifiche contrattuali dell’art. 106 non attribuiscono all’appaltatore una posizione tutelabile alla rinegoziazione; il rinvio al codice civile dell’art. 30, comma 8, non serve a colmare la lacuna. Anche l’art. 9 del D.Lgs. 36/2023, sulla rinegoziazione, non ha effetto retroattivo. Resta però disponibile, in presenza di sopravvenienze straordinarie e imprevedibili con aumenti esorbitanti, il rimedio dell’art. 1467 c.c., con la precisazione che la valutazione sulla prosecuzione del rapporto spetta all’amministrazione.

La traduzione pratica. In altre parole, se il tuo contratto è nato prima del 1° luglio 2023 e non ha una clausola di revisione, non puoi pretendere un aumento “perché è giusto”: devi trovare la base in una norma speciale applicabile al tuo caso o, in mancanza, valutare la strada dell’eccessiva onerosità, che però porta alla risoluzione del contratto (salvo offerta di riequilibrio da parte dell’amministrazione) e non a un aumento automatico.

Consiglio di Stato, Sez. VI, 23 febbraio 2023, n. 1844

La vicenda. Anche qui si discuteva di un contratto governato dal vecchio codice, e di una richiesta di revisione in assenza di previsione espressa.

Il principio. Sotto l’art. 106 del D.Lgs. 50/2016 la revisione del contratto è ammessa solo se espressamente pattuita. La pronuncia è uno dei tasselli su cui si è costruito l’orientamento successivo, richiamato dalla Sezione V.

La traduzione pratica. Il principio, calato nella pratica, significa che il primo documento da leggere non è il bilancio ma il disciplinare di gara e il contratto: lì si cerca la clausola, il suo indice di riferimento, la soglia, la periodicità. Senza questa lettura qualsiasi istanza rischia di essere respinta in poche righe.

Corte di giustizia UE, 19 aprile 2018, causa C-152/17

La vicenda. Un giudice italiano aveva chiesto alla Corte di Lussemburgo se il diritto europeo degli appalti imponesse un meccanismo di revisione dei prezzi dopo l’aggiudicazione, o se uno Stato potesse escluderlo.

Il principio. Le direttive europee sugli appalti non impediscono a una legge nazionale di escludere la revisione periodica dei prezzi dopo l’aggiudicazione. Su questa base la giurisprudenza nazionale ha ritenuto compatibile con il diritto UE la disciplina del 2016, che lasciava la revisione alla volontà delle parti.

La traduzione pratica. È una decisione meno recente, ma conta perché chiude una porta: non ci si può appellare al diritto europeo per ottenere un adeguamento che il diritto interno non prevede. Le argomentazioni utili sono altre, e stanno nel contratto, nelle norme speciali e nel comportamento dell’amministrazione.

Consiglio di Stato, Sez. V, n. 7779/2025, pubblicata il 6 ottobre 2025

La vicenda. Un fornitore di una centrale di committenza (soggetto aggregatore) aveva chiesto la revisione dei prezzi, ottenendo dinieghi che aveva impugnato. Il TAR Lazio, con la sentenza n. 13645/2024, aveva respinto il ricorso; il fornitore aveva proposto appello.

Il principio. Il Consiglio di Stato ha confermato la decisione di primo grado, facendo proprio l’impianto della sentenza n. 9212/2024: in assenza di una clausola chiara, l’operatore non ha una posizione tutelabile a ottenere la revisione, e la buona fede contrattuale non diventa, da sola, uno strumento per riscrivere il prezzo. Nella motivazione viene ricordato che la giurisprudenza civile non ha fatto applicazione, in casi analoghi, dell’idea (sostenuta dalla Relazione n. 56/2020 dell’Ufficio del massimario della Cassazione) di un obbligo di rinegoziazione fondato sulla buona fede; e che l’operatore conserva comunque tutela attraverso l’art. 1467 c.c.

La traduzione pratica. Per un’impresa in crisi questo orientamento ha una conseguenza molto concreta: la strategia non può basarsi su richieste generiche di “riequilibrio” ma deve essere costruita su un appiglio preciso (clausola, norma speciale, art. 9 per i contratti nuovi, art. 192 per le concessioni, art. 1467 come extrema ratio), e i numeri dello squilibrio devono essere documentati con la stessa precisione di una perizia.

Il principio comune, che attraversa le quattro decisioni, è questo: il prezzo di un contratto pubblico è stabile per scelta del legislatore, e chi vuole modificarlo deve dimostrare di avere la chiave giusta per quella specifica serratura.

Prima questione aperta: il mio contratto non prevede aumenti, ma i costi sono esplosi. Ho davvero solo la risoluzione?

La questione

È la domanda che ogni imprenditore con prezzi fermi si pone: “Il contratto con l’ente non prevede alcuna revisione, i miei costi energetici e del personale sono saliti in modo enorme, il servizio lo devo garantire perché è pubblico: la legge mi lascia davvero solo la scelta tra lavorare in perdita e chiedere la risoluzione?”.

Cosa hanno deciso i giudici

Il Consiglio di Stato, con la già vista sentenza n. 9212 del 18 novembre 2024 (Sez. V), ha tracciato un percorso molto netto per i contratti del vecchio codice: niente analogia con l’art. 60 del nuovo codice, niente retroattività dell’art. 9 sulla rinegoziazione, niente revisione desunta dal codice civile. Resta il rimedio dell’art. 1467 c.c. davanti a sopravvenienze straordinarie e imprevedibili con aumenti esorbitanti, ma è l’amministrazione a valutare se proseguire il rapporto.

La sentenza n. 7779/2025 (Sez. V), confermando il TAR Lazio n. 13645/2024, ha ribadito la linea: i dinieghi di revisione erano legittimi perché mancava una base contrattuale chiara, e la buona fede non poteva sostituirla.

Sul versante opposto si colloca la riflessione della Relazione n. 56/2020 del Massimario della Cassazione, che valorizza la buona fede come strumento per conservare il contratto squilibrato attraverso la rinegoziazione: un documento di studio, non una sentenza, che però la Sezione V ha esaminato e ritenuto non decisivo, rilevando che la giurisprudenza civile non l’ha tradotto in decisioni su casi analoghi.

C’è contrasto?

Più che un contrasto tra giudici, c’è una tensione tra dottrina e giurisprudenza amministrativa. L’orientamento prevalente, e quello su cui un’impresa deve fare affidamento prudenzialmente, è che per i contratti senza clausola non esista un diritto alla rinegoziazione del prezzo, ma solo il rimedio dell’eccessiva onerosità. La situazione cambia per i contratti nati sotto il D.Lgs. 36/2023, dove l’art. 9 introduce espressamente il principio di conservazione dell’equilibrio e l’art. 60 rende obbligatoria la clausola di revisione: qui la base normativa c’è, e la discussione si sposta sul “quanto” e sul “come”.

Cosa significa per te

Significa che la prima cosa da fare è datare il contratto: bando pubblicato prima o dopo il 1° luglio 2023? Se prima, occorre verificare se si applicano le norme emergenziali (D.L. 4/2022, D.L. 50/2022) o se la clausola contrattuale, pur scarna, contiene un aggancio utilizzabile. Se dopo, la clausola di revisione deve esserci per legge, e se manca o è scritta in modo da renderla inoperante si apre una discussione diversa.

Quando nessuna di queste strade è percorribile, la domanda di risoluzione per eccessiva onerosità non è necessariamente un fallimento della strategia: può essere una leva negoziale, perché l’amministrazione che ha bisogno del servizio può evitare la risoluzione offrendo di modificare equamente le condizioni (art. 1467, terzo comma, c.c.). La minaccia della risoluzione, documentata con numeri solidi, spesso apre il tavolo che l’istanza di revisione non era riuscita ad aprire.

C’è poi il piano della crisi. Se la perdita sul contratto pubblico sta trascinando l’intera impresa, la composizione negoziata consente di portare l’ente al tavolo con un esperto indipendente: l’art. 10, comma 2, CCII prevede che l’esperto possa invitare le parti a rideterminare secondo buona fede il contenuto dei contratti a esecuzione continuata, periodica o differita, quando la prestazione è divenuta eccessivamente onerosa per circostanze eccezionali e imprevedibili. Non è un’imposizione all’amministrazione, ma un contesto strutturato e riservato in cui la rinegoziazione diventa un passaggio del piano di risanamento.

Proprio qui si incontrano le due anime della tutela: l’Avv. Monardo, cassazionista ed Esperto Negoziatore della crisi d’impresa, può impostare la difesa sul contratto pubblico e, se serve, la rinegoziazione dentro la composizione negoziata, senza che le due strategie si contraddicano.

Seconda questione aperta: sono un concessionario, il corrispettivo lo decide l’ente. Il riequilibrio del piano economico-finanziario è un mio diritto?

La questione

Il concessionario vive una situazione diversa dall’appaltatore. Non riceve un prezzo per una prestazione, ma si remunera con la gestione: biglietti, rette, canoni degli utenti, quote pagate dall’ente. Spesso il livello di questi corrispettivi è fissato o approvato dall’amministrazione e non può essere modificato liberamente. La domanda è: “Se i costi salgono e i corrispettivi restano bloccati, posso pretendere che l’ente riequilibri il piano economico-finanziario, magari allungando la durata o aumentando il contributo?”.

Cosa hanno deciso i giudici

La pronuncia di riferimento è Consiglio di Stato, Sez. VII, 24 luglio 2023, n. 7200. Il caso riguardava il gestore di un bar all’interno di un istituto scolastico, rimasto chiuso dal 24 febbraio 2020 per la pandemia. Il gestore aveva chiesto una proroga della concessione di 38 settimane (dal 23 febbraio al 30 novembre 2020) per recuperare la perdita dovuta al minor afflusso di studenti; le trattative non avevano portato a un accordo e il dirigente scolastico aveva dichiarato risolto il contratto. Il TAR aveva respinto il ricorso del gestore e il Consiglio di Stato ha deciso l’appello.

Il principio affermato ha due facce. Da un lato, il rischio operativo è elemento essenziale della concessione ed è posto a carico del concessionario sul presupposto di condizioni operative normali: un evento imprevedibile e non imputabile, che altera l’equilibrio economico-finanziario, rompe quel presupposto e obbliga le parti ad avviare trattative per riequilibrare il piano (art. 165 del D.Lgs. 50/2016, oggi art. 192 del D.Lgs. 36/2023). Dall’altro, non esiste un diritto soggettivo del concessionario a ottenere la revisione alle condizioni che egli ritiene giuste: l’amministrazione deve trattare tenendo conto sia delle regole civilistiche sia dell’interesse pubblico, e se l’accordo non arriva l’esito previsto è il recesso.

A questa pronuncia si affianca un filone di merito, formatosi sull’art. 27 del D.L. 50/2022, che ha riconosciuto l’applicabilità dei meccanismi emergenziali di adeguamento anche ai concessionari che eseguono lavori in proprio, valorizzando la ratio di contrasto agli aumenti eccezionali e il principio di conservazione dell’equilibrio dell’art. 9 del nuovo codice. Le fonti che abbiamo consultato non riportano però gli estremi completi di quelle decisioni, e per questo non le indichiamo come precedenti puntuali.

C’è contrasto?

Non c’è un vero contrasto: c’è una linea chiara del Consiglio di Stato che riconosce l’obbligo di trattare, ma nega un diritto al risultato. L’assunzione prudenziale è questa: il concessionario ha diritto a un procedimento serio e motivato di revisione, non a un aumento predeterminato. Ciò che si può contestare, davanti al giudice, è il modo in cui l’ente ha condotto o rifiutato la trattativa.

Cosa significa per te

Per il concessionario con corrispettivi bloccati la conseguenza è doppia.

Primo: l’istanza di revisione del piano economico-finanziario va costruita come un fascicolo tecnico, non come una lettera di lamentela. Deve dimostrare che l’evento era straordinario e imprevedibile al momento della gara, che non è imputabile al concessionario, che non rientra nel rischio operativo normale (un aumento fisiologico dei costi rientra nell’alea; uno shock improvviso e fuori scala no), e quanto incide sul piano, voce per voce. Più il piano originario era dettagliato, più è facile mostrare lo scostamento.

Secondo: il rifiuto dell’ente di trattare, o una trattativa solo apparente, sono vizi che si possono far valere, perché la sentenza n. 7200/2023 dice chiaramente che l’amministrazione deve avviare e condurre le trattative tenendo conto anche dell’interesse privato. Una risposta di due righe che si limita a richiamare il rischio operativo, senza esaminare i numeri, è il tipo di provvedimento che merita di essere portato davanti al TAR.

E se la trattativa fallisce, il recesso non è necessariamente la fine: se l’impresa è in crisi, va pianificato insieme agli strumenti del Codice della crisi, perché l’uscita da una concessione ha effetti su debiti verso fornitori, banche e personale che devono essere governati, non subiti.

Terza questione aperta: chi decide, il TAR o il tribunale civile? E cosa succede durante la proroga tecnica?

La questione

L’imprenditore che ha ricevuto un diniego, o che non ha ricevuto risposta, deve agire. Ma dove? “La controversia sul prezzo di un contratto pubblico va al TAR o al giudice ordinario? E se il contratto è scaduto e l’ente mi tiene in proroga tecnica in attesa della nuova gara, posso chiedere almeno lì un adeguamento?”.

Cosa hanno deciso i giudici

Sulla giurisdizione la norma di partenza è l’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a., che affida al giudice amministrativo, in via esclusiva, le controversie sulla clausola di revisione del prezzo e sui provvedimenti applicativi; il limite, come rilevato dalla giurisprudenza, è il caso in cui la domanda sia una mera azione di adempimento di clausole che già regolano completamente l’an e il quantum.

Il TAR Sicilia, sentenza n. 1924/2025, ha affrontato proprio il tema della proroga tecnica, chiarendo la giurisdizione nelle controversie sulla revisione prezzi e confermando che la proroga tecnica non consente di modificare il corrispettivo contrattuale: durante la proroga le prestazioni si eseguono agli stessi prezzi, patti e condizioni, come prevede l’art. 120, commi 10 e 11, del D.Lgs. 36/2023. Le fonti consultate riportano il numero e l’anno della decisione, ma non la sede di sezione né la data di deposito, che per questo non indichiamo.

Sul riparto, la decisione più recente e più importante è Consiglio di Stato n. 9568 del 4 dicembre 2025, che esamineremo nel dettaglio nella prossima sezione: in sintesi, quando la revisione deriva da un meccanismo vincolato e predeterminato dalla legge, senza margini di valutazione per l’amministrazione, la pretesa è un diritto soggettivo e la controversia spetta al giudice ordinario, anche se la materia rientrerebbe astrattamente nell’art. 133 c.p.a.

C’è contrasto?

Il quadro è più sfumato che contraddittorio. La regola generale resta la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulla revisione prezzi; il Consiglio di Stato ha però chiarito che quella giurisdizione presuppone un potere pubblico in gioco. L’assunzione prudenziale è: se l’ente deve valutare (presupposti, misura, discrezionalità), si va al TAR; se l’ente deve solo applicare un meccanismo automatico e non paga, si va al giudice ordinario. Sbagliare giudice significa perdere mesi, talvolta anni, e in una crisi il tempo è il bene più scarso.

Cosa significa per te

Significa tre cose molto pratiche.

1. Prima di agire si qualifica la pretesa. Una clausola che rinvia a un indice ISTAT e a una formula fissa produce un credito; una clausola che chiede all’ente di istruire e valutare produce un procedimento amministrativo. La scelta del giudice discende da questa qualificazione.
2. I termini cambiano a seconda della strada. Il ricorso al TAR contro un diniego espresso si propone nel termine di decadenza del processo amministrativo (sessanta giorni dalla comunicazione), soggetto alla sospensione feriale dal 1° al 31 agosto; l’azione davanti al giudice ordinario segue i termini di prescrizione del credito e, se si sceglie il decreto ingiuntivo, l’eventuale opposizione dell’ente si svolge come giudizio di cognizione, anch’esso soggetto alla sospensione feriale.
3. La proroga tecnica non è il momento giusto per chiedere aumenti. Le pretese vanno fatte valere durante il contratto, o al più tardi nella procedura di affidamento successiva, partecipando alla nuova gara con un’offerta che tenga conto dei costi reali. Accettare una lunga proroga tecnica ai vecchi prezzi senza riserve scritte può pesare sulla posizione dell’impresa.

La frase da ricordare: prima si sceglie il giudice giusto, poi si discute del prezzo giusto.

La pronuncia più recente e rilevante: Consiglio di Stato n. 9568 del 4 dicembre 2025

Il contesto

Durante la stagione del caro materiali e del caro energia, l’art. 26 del D.L. 50/2022 (il cosiddetto Decreto Aiuti) ha introdotto un meccanismo di adeguamento dei corrispettivi degli appalti pubblici, basato su prezzari aggiornati e applicabile anche in deroga alle clausole contrattuali. Per moltissime imprese è stato l’unico argine contro aumenti che rendevano i contratti antieconomici. Quando le stazioni appaltanti non hanno pagato, o hanno pagato meno, è nato un contenzioso diffuso, e la prima domanda è stata: chi decide?

Nel caso esaminato dal Consiglio di Stato, un’impresa aveva proposto ricorso al TAR per ottenere l’adeguamento previsto dall’art. 26. Il TAR aveva dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione; l’impresa ha appellato, sostenendo che la materia della revisione prezzi appartiene alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133 c.p.a.

La motivazione in linguaggio piano

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato il difetto di giurisdizione. Il ragionamento si articola in quattro passaggi.

Primo: la giurisdizione amministrativa, anche esclusiva, presuppone un potere pubblico. Non basta che sia coinvolta un’amministrazione, né che siano in gioco interessi pubblici generici. Occorre che, nell’oggetto specifico della controversia, l’amministrazione agisca come autorità. Il Consiglio di Stato si è mosso in continuità con i principi enunciati dalla Corte costituzionale e dalle Sezioni Unite sul riparto ai sensi dell’art. 103 della Costituzione.

Secondo: l’adeguamento dell’art. 26 è un meccanismo vincolato. La stazione appaltante non sceglie se adeguare né quanto: applica prezzari e percentuali stabiliti dalla legge. Non c’è margine valutativo, e quindi non c’è esercizio di potere autoritativo.

Terzo: la pretesa dell’impresa è un diritto soggettivo in un rapporto paritetico. L’impresa non chiede all’ente di esercitare bene un potere, chiede di essere pagata secondo la legge. È la classica controversia su un credito.

Quarto: ne discende un criterio generale. Se la disciplina lascia discrezionalità alla stazione appaltante, la giurisdizione è amministrativa; se l’obbligo è puntuale e predeterminato, la controversia spetta al giudice ordinario, anche quando la materia appare astrattamente compresa nell’art. 133 c.p.a.

Cosa cambia rispetto a prima

Prima di questa decisione molte imprese davano per scontato che “revisione prezzi” significasse sempre “TAR”, e strutturavano i ricorsi di conseguenza. Dopo la sentenza n. 9568/2025 la scelta del giudice dipende dalla natura del meccanismo di adeguamento, non dall’etichetta della materia. È un cambio di prospettiva che ha ricadute immediate:

• per i crediti da adeguamento automatico (art. 26 D.L. 50/2022 e meccanismi analoghi), la strada è quella del giudice ordinario, con tutti gli strumenti del processo civile, compreso il decreto ingiuntivo quando il credito è documentato;
• per le revisioni che richiedono un’istruttoria e una valutazione dell’ente (clausole che rimettono all’amministrazione la verifica dei presupposti, revisioni del piano economico-finanziario delle concessioni), resta centrale il giudice amministrativo;
• per le imprese in crisi, la qualificazione come credito ha un peso anche fuori dal processo: un credito certo verso la pubblica amministrazione è un attivo che può entrare nel piano di risanamento, essere ceduto, essere usato nelle trattative con banche e fornitori, essere valorizzato nella relazione dell’esperto o del professionista indipendente.

La fonte che abbiamo consultato è una sintesi giornalistica della sentenza e non riporta la sezione del Consiglio di Stato: per questo la citiamo con numero e data. Il principio, comunque, è chiaro e si presta a essere applicato in modo coerente ai contenziosi ancora aperti nel 2026.

I principi applicati ai casi reali

Le tre ipotesi che seguono sono esercizi dimostrativi, costruiti con dati di fantasia per mostrare come gli orientamenti visti si applicano. Non sono casi seguiti dallo studio. Le date sono state controllate sul calendario per evitare scadenze cadenti in giorni non lavorativi.

Ipotesi 1 – Concessionario di una mensa scolastica con diniego espresso

• Contratto di concessione affidato nel 2022 con prezzo del pasto fissato dal Comune; nessuna clausola di revisione, solo il richiamo generico all’art. 165 del D.Lgs. 50/2016.
• Costo medio del pasto sostenuto dall’impresa: 4,37 € nel piano economico-finanziario, 5,21 € nell’esercizio 2025 (aumento di energia, derrate e costo del lavoro da rinnovo contrattuale).
• L’impresa presenta un’istanza di revisione del piano con perizia contabile; il Comune risponde con un diniego di cinque righe, comunicato il 26 ottobre 2026 (lunedì), che richiama solo il rischio operativo.

Applicazione. Alla luce di Cons. Stato, Sez. VII, n. 7200/2023, il concessionario non ha diritto a un aumento predeterminato, ma ha diritto a una trattativa seria. Un diniego che non esamina la perizia è contestabile per difetto di istruttoria e di motivazione. Il termine di sessanta giorni per il ricorso al TAR scade il 25 dicembre 2026, giorno festivo; il 26 è sabato (e festivo) e il 27 domenica, quindi la scadenza slitta a lunedì 28 dicembre 2026. Agosto non è coinvolto, ma se il diniego fosse arrivato a luglio i trentuno giorni di agosto non si sarebbero contati. Parallelamente, l’impresa valuta se il contratto in perdita sta compromettendo la continuità aziendale: in tal caso si prepara anche la strada della composizione negoziata.

Ipotesi 2 – Appaltatore di un servizio di pulizia ospedaliera con clausola di revisione

• Contratto stipulato nel 2024 sotto il D.Lgs. 36/2023, valore annuo 1.284.600 €.
• Clausola di revisione (ipotetica, come scritta nel contratto): adeguamento quando la variazione dell’indice indicato supera il 5%, con riconoscimento dell’80% della parte eccedente.
• Variazione dell’indice registrata nell’anno: 9,3%. Parte eccedente la soglia: 4,3%. Riconoscimento: 80% di 4,3% = 3,44%. Adeguamento annuo spettante: 1.284.600 € × 3,44% = 44.190,24 €.
• L’impresa presenta l’istanza il 2 novembre 2026 (lunedì); l’azienda sanitaria non risponde.

Applicazione. Qui la base c’è: la clausola esiste ed è obbligatoria per legge (art. 60). Se la clausola rimette all’ente solo il calcolo con una formula fissa, la pretesa assomiglia a un credito e, alla luce di Cons. Stato n. 9568/2025, la tutela potrebbe passare dal giudice ordinario; se invece la clausola prevede un’istruttoria con margini di valutazione, la sede naturale è il TAR, anche con il rito contro il silenzio. Il primo lavoro è quindi la lettura della clausola. Se il contratto scade e l’ente dispone una proroga tecnica, il TAR Sicilia n. 1924/2025 ricorda che in quella fase il corrispettivo non si modifica: le riserve vanno formulate prima.

Ipotesi 3 – Struttura convenzionata in crisi con corrispettivi regionali fermi

• Impresa che eroga prestazioni in convenzione con un ente regionale, a corrispettivi unitari fissati con atto amministrativo e non aggiornati da anni.
• Fatturato annuo 3.716.400 €; costi cresciuti del 12,8% in due esercizi; perdita d’esercizio 2025 pari a 287.950 €; debiti scaduti verso fornitori 412.300 € e verso l’erario 168.740 €.
• L’impresa presenta istanza di composizione negoziata il 23 novembre 2026 (lunedì) e chiede le misure protettive.

Applicazione. Il problema è duplice. Sul fronte pubblicistico, l’atto che fissa i corrispettivi è un provvedimento amministrativo: se è stato adottato o confermato di recente, va valutata l’impugnazione al TAR nei termini (con la sospensione feriale di agosto); se l’ente non provvede all’aggiornamento previsto dalla normativa di settore, si valuta l’azione contro il silenzio. Sul fronte della crisi, la composizione negoziata consente di fermare le azioni dei creditori con le misure protettive e di aprire, con l’esperto, il confronto con fornitori, banche ed erario; per i debiti fiscali si valuta la transazione fiscale negli strumenti che la prevedono. Attenzione: i termini dei procedimenti del Codice della crisi corrono anche in agosto (art. 9, comma 1, CCII), mentre quelli del ricorso al TAR si sospendono dal 1° al 31 agosto. Chi gestisce entrambi i fronti deve tenere due calendari diversi.

La giurisprudenza in tabella

La tabella che segue raccoglie tutte le pronunce richiamate nell’articolo. Per ciascuna sono indicati gli estremi così come risultano dalle fonti consultate (quando una fonte non riportava sezione o data, l’elemento è stato omesso anziché ricostruito), la questione decisa, il principio riformulato in una riga e la rilevanza per un’impresa con prezzi amministrati e costi in aumento.

Due avvertenze di metodo. La prima: le decisioni sui contratti del vecchio codice non si trasferiscono automaticamente a quelli del D.Lgs. 36/2023, che contiene gli artt. 9 e 60; vanno usate per capire la logica dei giudici, non come regola meccanica. La seconda: la tabella non sostituisce la lettura del proprio contratto, perché l’esito di ogni contenzioso sul prezzo dipende in larga parte da come è scritta la clausola.

La sintesi operativa

Dalle decisioni esaminate si ricavano alcuni principi pratici, utili a qualsiasi impresa che lavora con prezzi fissati da un’amministrazione e vede crescere i costi.

• Il prezzo di un contratto pubblico non si adegua da solo: serve una base precisa (clausola, norma speciale, art. 9 o art. 60 del D.Lgs. 36/2023 per i contratti nuovi, art. 192 per le concessioni).
• La data del bando decide quali regole si applicano: vecchio codice e norme emergenziali per i contratti anteriori al 1° luglio 2023, nuovo codice per quelli successivi.
• Senza clausola, la buona fede non basta a ottenere un aumento, secondo l’orientamento del Consiglio di Stato (Sez. V, n. 9212/2024 e n. 7779/2025).
• L’eccessiva onerosità dell’art. 1467 c.c. resta disponibile davanti a sopravvenienze straordinarie con aumenti esorbitanti, e può essere usata come leva per ottenere un’offerta di riequilibrio.
• Il concessionario ha diritto a una trattativa seria, non a un risultato predeterminato (Cons. Stato, Sez. VII, n. 7200/2023); il rifiuto immotivato di trattare è contestabile.
• Il fascicolo dello squilibrio va costruito come una perizia: piano originario, costi effettivi, indici, scostamenti, nesso con l’evento.
• La scelta del giudice dipende dalla natura del meccanismo: vincolato e automatico verso il giudice ordinario, discrezionale verso il TAR (Cons. Stato n. 9568/2025).
• La proroga tecnica si svolge ai vecchi prezzi (TAR Sicilia n. 1924/2025): le riserve vanno formulate prima.
• Nel processo amministrativo e civile ordinario i termini si sospendono dal 1° al 31 agosto; nei procedimenti del Codice della crisi no (art. 9, comma 1, CCII).
• Quando lo squilibrio è diventato crisi, la composizione negoziata permette di rinegoziare con l’aiuto dell’esperto e di proteggere l’impresa dalle azioni dei creditori, mentre il contenzioso sul prezzo prosegue.
• Un credito accertato verso la pubblica amministrazione è un attivo del piano di risanamento, non solo un tema di causa.

Le domande sul “quindi in pratica?”

Ho un contratto del 2021 senza clausola di revisione: devo rassegnarmi?
Non necessariamente, ma devi ridimensionare le aspettative. Secondo Cons. Stato, Sez. V, n. 9212/2024, per i contratti del vecchio codice la revisione richiede una clausola chiara e non si ottiene per analogia con il nuovo art. 60. Occorre verificare se si applicano le norme emergenziali del 2022 e, in mancanza, valutare l’eccessiva onerosità come leva per una modifica equa delle condizioni.

Sono concessionario: l’ente può rispondermi solo che “il rischio è tuo”?
No, se l’evento è davvero straordinario e imprevedibile. Cons. Stato, Sez. VII, n. 7200/2023 afferma che il rischio operativo presuppone condizioni normali e che, quando un evento imprevedibile le altera, l’amministrazione deve avviare trattative. Non è obbligata ad accettare le tue condizioni, ma deve esaminarle seriamente e motivare.

Ho un credito da adeguamento ex art. 26 D.L. 50/2022 non pagato: vado al TAR?
Alla luce di Cons. Stato n. 9568/2025, se il meccanismo è vincolato e l’ente deve solo applicarlo, la pretesa è un diritto soggettivo e la giurisdizione è del giudice ordinario. Proporre ricorso al TAR rischia una declaratoria di difetto di giurisdizione e una perdita di tempo.

Il mio contratto è scaduto e sono in proroga tecnica: posso chiedere ora l’aumento?
Il TAR Sicilia, n. 1924/2025, ha confermato che durante la proroga tecnica il corrispettivo non si modifica, in linea con l’art. 120, commi 10 e 11, del D.Lgs. 36/2023. Le pretese maturate durante il contratto vanno fatte valere per quel periodo; per il futuro conta l’offerta nella nuova gara.

Se avvio la composizione negoziata, il contenzioso con l’ente si ferma?
No: sono piani distinti. La composizione negoziata serve a gestire la crisi e i rapporti con tutti i creditori, e può favorire la rinegoziazione dei contratti tramite l’esperto (art. 10, comma 2, CCII); il contenzioso sul prezzo segue le sue regole e i suoi termini, compresa la sospensione feriale di agosto, che invece non vale per i procedimenti del Codice della crisi.

Come applichiamo questi orientamenti al tuo fascicolo: cosa fa lo Studio Monardo

Gli orientamenti visti non servono a nulla se restano su carta. Ecco, punto per punto, cosa fa concretamente lo Studio quando un’impresa con prezzi amministrati e costi in aumento chiede assistenza.

1. Datiamo e qualifichiamo il contratto. Leggiamo bando, disciplinare, contratto e atti di proroga per stabilire se si applica il D.Lgs. 50/2016, il D.Lgs. 36/2023 o una norma emergenziale, e se si tratta di appalto o di concessione.
2. Cerchiamo e interpretiamo la clausola di revisione. Verifichiamo indice, soglia, percentuale, periodicità e procedura, e stabiliamo se la clausola produce un credito automatico o un procedimento con valutazione dell’ente.
3. Costruiamo il fascicolo dello squilibrio insieme ai commercialisti dello staff. Confrontiamo piano economico-finanziario e costi effettivi, isoliamo l’effetto dell’evento straordinario, documentiamo il nesso causale e quantifichiamo la pretesa.
4. Redigiamo l’istanza di revisione o di riequilibrio con richiesta motivata di avvio delle trattative, perché un rifiuto o un silenzio su un’istanza ben costruita è molto più facile da contestare.
5. Scegliamo il giudice giusto. Alla luce di Cons. Stato n. 9568/2025 valutiamo se la tutela va chiesta al TAR (impugnazione del diniego, rito sul silenzio) o al giudice ordinario (azione di condanna, decreto ingiuntivo).
6. Impugniamo i provvedimenti di diniego, i provvedimenti che fissano o confermano i corrispettivi e gli atti di risoluzione, rispettando i termini del processo amministrativo e la sospensione feriale dal 1° al 31 agosto.
7. Formuliamo riserve e diffide durante l’esecuzione e prima di eventuali proroghe tecniche, per non perdere pretese che in proroga non si potrebbero più far valere.
8. Valutiamo con te l’eccessiva onerosità ex art. 1467 c.c. come strumento di pressione o come via d’uscita, misurandone gli effetti su personale, fornitori e banche.
9. Attiviamo, se la crisi lo richiede, la composizione negoziata, chiedendo le misure protettive, impostando con l’esperto la rinegoziazione dei contratti in corso e il piano di risanamento, e gestendo i termini del Codice della crisi che corrono anche in agosto (art. 9, comma 1, CCII).
10. Valutiamo gli altri strumenti di regolazione della crisi (accordi di ristrutturazione, concordato preventivo in continuità, transazione fiscale), inserendo nel piano anche i crediti verso la pubblica amministrazione.

L’Avv. Giuseppe Angelo Monardo è avvocato cassazionista; coordinatore di uno staff multidisciplinare operante a livello nazionale in diritto bancario e tributario; Gestore della crisi da sovraindebitamento (L. 3/2012) iscritto negli elenchi del Ministero della Giustizia; professionista fiduciario di un OCC (Organismo di Composizione della Crisi); Esperto Negoziatore della crisi d’impresa ai sensi del D.L. 118/2021.

In un contenzioso sul prezzo dei contratti pubblici la qualifica che pesa di più è quella di cassazionista: le questioni viste (giurisdizione, natura della clausola, obbligo di trattare) arrivano spesso fino all’ultimo grado, e poterle seguire con lo stesso difensore e la stessa linea strategica dalla prima istanza all’ente fino alla Corte di cassazione evita che la difesa cambi impostazione a metà strada. Quando il contratto in perdita ha già generato una crisi, la qualifica di Esperto Negoziatore consente di leggere il contenzioso come parte di un piano di risanamento.

Lo staff unisce avvocati e commercialisti che lavorano sullo stesso fascicolo: i primi costruiscono la strategia giuridica, i secondi ricostruiscono il piano economico-finanziario e i numeri dello squilibrio. Non promettiamo l’esito di una causa o di una trattativa: ci impegniamo ad analizzare, verificare e costruire la strategia più solida per la tua impresa.

Chiusura

Un’impresa con i prezzi fissati da un atto pubblico e i costi in salita non ha davanti una sola strada, ma diverse, ciascuna con i suoi presupposti, il suo giudice e i suoi termini. Le sentenze esaminate mostrano che chi agisce con una richiesta generica di “riequilibrio” viene quasi sempre respinto, mentre chi parte dalla clausola, dalla data del contratto e da numeri documentati ha margini concreti, sia davanti all’ente sia davanti al giudice, sia dentro gli strumenti della crisi d’impresa.

Lo Studio Monardo è attrezzato proprio per questo intreccio. La qualifica di avvocato cassazionista dell’Avv. Monardo garantisce una strategia pensata fin dall’inizio per reggere tutti i gradi del contenzioso con l’amministrazione; quella di Esperto Negoziatore della crisi d’impresa ai sensi del D.L. 118/2021 permette di collegare la lite sul corrispettivo alla composizione negoziata e al risanamento; lo staff multidisciplinare in diritto bancario e tributario trasforma i bilanci in prove. Ogni settimana di attesa, con i prezzi bloccati, è una settimana di perdita in più.

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