Un decreto sanzionatorio del Ministero dell’Economia e delle Finanze può colpire un professionista, un intermediario finanziario o un altro soggetto obbligato per una sola ragione: non aver acquisito, prima o durante il rapporto con il cliente, i dati identificativi, le informazioni sul titolare effettivo e gli elementi necessari a valutare il rischio dell’operazione. È l’adeguata verifica della clientela, il cuore della disciplina antiriciclaggio prevista dal D.Lgs. 21 novembre 2007, n. 231. Il rischio principale è economico e reputazionale insieme: le sanzioni pecuniarie possono arrivare, nelle ipotesi più gravi, fino a 50.000 euro per violazione, e il decreto, se non impugnato nei termini, diventa definitivo e iscrivibile a ruolo. Chi riceve una contestazione della Guardia di Finanza — Nucleo Speciale Polizia Valutaria — o un decreto del MEF ha un termine breve per reagire, e la difesa richiede di ricostruire con precisione cosa la legge imponeva di fare, cosa è stato effettivamente fatto e quali vizi, procedurali o sostanziali, inficiano l’atto.

Lo Studio Monardo segue la materia dell’opposizione alle sanzioni amministrative con un approccio che nasce dalla pratica dell’esecuzione civile e del contenzioso in generale: l’Avvocato Giuseppe Angelo Monardo è cassazionista, e questo significa poter seguire la stessa strategia difensiva dal ricorso al Tribunale fino, se necessario, al giudizio di legittimità, senza interruzioni di linea difensiva tra un grado e l’altro. Nei procedimenti di opposizione a sanzione, dove spesso la vera partita si gioca sulla qualificazione giuridica della condotta e sulla proporzionalità della sanzione, poter contare su chi ha dimestichezza con il ricorso per cassazione fin dalla prima difesa è un vantaggio concreto.

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Il rischio non si esaurisce nell’importo della sanzione pecuniaria. Per i professionisti iscritti a ordini o collegi, una sanzione antiriciclaggio definitiva può innescare anche una segnalazione all’organismo di autoregolamentazione di appartenenza, con possibili riflessi disciplinari distinti dal procedimento amministrativo dinanzi al MEF. Per le banche e gli intermediari finanziari, invece, ripetute contestazioni possono incidere sulla valutazione di adeguatezza dei presidi organizzativi interni, oggetto di autonoma vigilanza da parte delle autorità di settore. Comprendere fin da subito l’intera gamma delle conseguenze possibili, e non solo l’importo del decreto ricevuto, è parte integrante di una difesa impostata correttamente.

Inquadramento normativo

L’adeguata verifica della clientela (in inglese customer due diligence) è disciplinata dagli articoli 17 e seguenti del D.Lgs. 231/2007, come riformato dal D.Lgs. 25 maggio 2017, n. 90 in attuazione della IV Direttiva antiriciclaggio (2015/849/UE) e successivamente aggiornato. Va precisato che l’obbligo non riguarda solo le banche e gli intermediari finanziari: sono soggetti obbligati anche i professionisti (avvocati, notai, dottori commercialisti, revisori legali), gli operatori di gioco, i prestatori di servizi relativi a società e trust, i compro oro e altri operatori non finanziari individuati dall’art. 3 del decreto.

In termini operativi, l’adeguata verifica consiste nell’identificare il cliente e verificarne l’identità sulla base di documenti, dati o informazioni ottenuti da fonte affidabile e indipendente; nell’identificare l’eventuale titolare effettivo e verificarne l’identità; nell’acquisire informazioni sullo scopo e sulla natura del rapporto continuativo o della prestazione professionale; nel svolgere un controllo costante nel corso del rapporto. Sul piano normativo, l’art. 18 del decreto individua queste quattro componenti come cumulative, non alternative: l’omissione anche di una sola di esse integra la violazione.

La ratio della norma è preventiva, non repressiva: il legislatore non chiede al soggetto obbligato di scoprire il reato presupposto, ma di costruire un patrimonio informativo tale da rendere riconoscibili le anomalie, funzionale all’eventuale obbligo di segnalazione di operazioni sospette (art. 35 del decreto). Va distinta l’adeguata verifica dalla segnalazione: la prima è un obbligo documentale e conoscitivo che precede e accompagna il rapporto; la seconda è un obbligo di allerta che scatta quando, sulla base proprio delle informazioni raccolte con la verifica, emergono elementi di sospetto. Un esempio concreto chiarisce la distinzione: un commercialista che assiste una società con struttura multilivello e sede in un Paese terzo deve acquisire, ai fini della sola adeguata verifica, la documentazione che dimostri chi sia realmente il titolare effettivo (tramite registri pubblici o attestazioni governative); se poi, esaminando quella documentazione, rileva un’operazione incoerente con il profilo del cliente, scatta l’ulteriore e distinto obbligo di segnalazione.

L’approccio è di tipo risk-based: l’intensità della verifica deve essere commisurata al rischio in concreto, secondo i fattori indicati dagli articoli 23 (basso rischio, verifica semplificata) e 24 (alto rischio, verifica rafforzata) del decreto. Un cliente ad alto rischio — ad esempio una persona politicamente esposta, un’operazione con controparte in un Paese ad alto rischio, una struttura societaria opaca — richiede misure aggiuntive: acquisizione di informazioni supplementari sull’origine dei fondi, autorizzazione di un dirigente per l’avvio del rapporto, controllo più frequente. Va inoltre ricordato che il D.Lgs. 231/2007 prevede, all’art. 42, un obbligo di astensione quando il soggetto obbligato si trova nell’impossibilità oggettiva di completare la verifica: in tal caso non può instaurare il rapporto, eseguire l’operazione o deve porre fine al rapporto già in essere, salvo valutare se sussistano i presupposti per una segnalazione.

Va precisato che il decreto individua tre livelli di intensità della verifica, e la corretta collocazione del cliente nel livello appropriato è spesso il primo terreno di scontro nel procedimento sanzionatorio. La verifica semplificata si applica ai clienti a basso rischio individuati dall’art. 23, comma 2, e consente di ridurre estensione e frequenza dei controlli, ma non esonera mai dall’obbligo di identificazione di base. La verifica ordinaria rappresenta lo standard applicabile alla generalità dei rapporti, con acquisizione di documento d’identità in corso di validità, informazioni sull’attività svolta e sullo scopo della prestazione. La verifica rafforzata, prevista dall’art. 24 e dall’Allegato 3 al decreto, scatta per i clienti ad alto rischio — persone politicamente esposte, rapporti a distanza senza la presenza fisica del cliente, operazioni con controparti stabilite in Paesi terzi ad alto rischio individuati dalla Commissione europea — e richiede l’acquisizione di informazioni supplementari sull’origine dei fondi e del patrimonio, oltre a un controllo più frequente e approfondito nel corso del rapporto.

Un aspetto spesso sottovalutato riguarda il titolare effettivo, definito dall’art. 20 del decreto come la persona fisica o le persone fisiche, diverse dal cliente, nell’interesse delle quali, in ultima istanza, il rapporto continuativo è istaurato o l’operazione è eseguita. Per le società di capitali, il titolare effettivo coincide, in linea di principio, con chi detiene una partecipazione superiore al 25% del capitale, salvo il ricorso a criteri residuali di controllo quando nessuno superi tale soglia. Per le strutture fiduciarie, i trust e le società con assetti multilivello, la ricostruzione richiede un’analisi a cascata di tutti i livelli societari intermedi, fino a individuare le persone fisiche che, in ultima istanza, esercitano il controllo. Il D.Lgs. 231/2007, all’art. 21, ha istituito a tal fine la Sezione autonoma del Registro delle imprese dedicata alla titolarità effettiva, la cui consultazione — pur non esonerando dal dovere di valutazione autonoma del rischio — costituisce un elemento probatorio rilevante per dimostrare l’assolvimento dell’obbligo, se conservata prova dell’iscrizione o un estratto idoneo a documentarla.

Sul piano sanzionatorio, l’art. 56 del decreto distingue nettamente due fattispecie. Il comma 1 sanziona con 2.000 euro l’omessa acquisizione e verifica dei dati identificativi e delle informazioni di base sul cliente, sul titolare effettivo, sull’esecutore, sullo scopo e sulla natura del rapporto: si tratta della violazione “semplice”, riferita a un singolo adempimento mancato. Il comma 2 punisce con una sanzione da 2.500 a 50.000 euro le violazioni gravi, ripetute, sistematiche o plurime, la cui gravità va determinata tenendo conto dell’intensità dell’elemento soggettivo, del grado di collaborazione con le autorità, della rilevanza dei motivi del sospetto e della reiterazione dei comportamenti. La qualificazione della violazione nell’una o nell’altra fattispecie non è indifferente: cambiare la cornice edittale di riferimento è spesso l’obiettivo principale della difesa, quando i fatti contestati siano oggettivamente riconducibili a un’unica omissione isolata piuttosto che a una condotta sistematica.

Requisiti e termini

La condotta sanzionabile richiede alcune condizioni di applicabilità che vanno verificate una per una prima di impostare la difesa.

Occorre anzitutto che il soggetto rientri fra quelli obbligati ai sensi dell’art. 3 del decreto: la platea è ampia (banche, assicurazioni, intermediari finanziari, professionisti, revisori, operatori non finanziari) ma non è indifferenziata, e alcune categorie — tipicamente gli avvocati quando svolgono attività di difesa, assistenza o rappresentanza in un procedimento giudiziario, anche solo in fase di valutazione sull’opportunità di agire — sono espressamente esonerate dall’obbligo, come chiarisce l’art. 3 e ribadisce l’art. 56, comma 3, del decreto.

In secondo luogo occorre che si sia effettivamente instaurato un rapporto continuativo o una prestazione professionale che rientri nel perimetro applicativo, e che la verifica non sia stata compiuta, o sia stata compiuta in modo incompleto, tardivo o non documentato. Va precisato che la produzione tardiva della documentazione — successiva ai controlli della Guardia di Finanza — non sana la violazione originaria: il patrimonio informativo doveva esistere e essere disponibile prima o contestualmente all’operazione, non essere ricostruito a posteriori per rispondere alla contestazione.

Sul piano dei termini, la disciplina è scandita da più scadenze, ciascuna con natura e conseguenze diverse.

Il termine più critico è quello dei 30 giorni per l’opposizione: decorre dalla notifica del decreto sanzionatorio (non dalla mera conoscenza informale, ad esempio a seguito di accesso agli atti) e, una volta scaduto, preclude ogni possibilità di far valere in sede giudiziaria i vizi dell’atto, anche quelli più solidi nel merito. Va anche precisato che il termine biennale per la conclusione del procedimento (art. 69, comma 2) non decorre necessariamente dalla notifica del verbale di contestazione al MEF, ma — secondo l’orientamento della giurisprudenza di merito più recente — dal completamento dell’attività amministrativa di verifica, il che rende la contestazione di questo profilo tecnicamente complessa e da valutare caso per caso.

Sulla sospensione feriale dei termini: nei procedimenti civili di opposizione, il computo dei termini processuali resta sospeso dal 1° al 31 agosto di ogni anno, ai sensi della disciplina generale sulla sospensione feriale. Va tenuto distinto, tuttavia, il termine sostanziale di 30 (o 60) giorni per proporre opposizione al decreto — che decorre dalla notifica e sulla cui sospendibilità occorre valutare la natura, sostanziale o processuale, del termine nel caso concreto — dai successivi termini endoprocessuali del giudizio di opposizione, questi sì pacificamente soggetti alla sospensione feriale.

Va inoltre precisato un ulteriore requisito, spesso decisivo nell’impostare la strategia difensiva: la ripartizione dell’onere della prova nel giudizio di opposizione segue lo schema generale delle sanzioni amministrative, così come delineato dalla legge 24 novembre 1981, n. 689. Grava sull’amministrazione l’onere di dimostrare i fatti costitutivi della pretesa sanzionatoria — l’esistenza del rapporto, la qualità di soggetto obbligato, l’omissione della verifica — mentre spetta all’opponente allegare e provare i fatti impeditivi, modificativi o estintivi: l’assolvimento dell’obbligo con modalità diverse ma equivalenti, l’applicabilità di un regime di verifica semplificata, l’intervenuta prescrizione o decadenza. L’art. 3 della medesima legge pone inoltre una presunzione semplice di colpa a carico del trasgressore, superabile fornendo la prova di aver agito senza colpa: anche quando l’omissione sia oggettivamente accertata, resta quindi spazio per dimostrare che essa non è imputabile a negligenza, ad esempio per l’affidamento incolpevole su informazioni fornite da terzi qualificati o per un’oggettiva impossibilità di reperire la documentazione richiesta, situazione che può ricondursi anche al descritto obbligo di astensione.

Un ultimo requisito da verificare riguarda la competenza territoriale del giudice dell’opposizione, spesso data per scontata ma non sempre agevole da individuare correttamente. Per le sanzioni irrogate dal MEF tramite le Ragionerie territoriali dello Stato, il criterio generale rinvia al luogo in cui ha sede l’ufficio che ha emesso il provvedimento, mentre per le sanzioni irrogate dalle autorità di vigilanza di settore (Banca d’Italia, IVASS, Consob) nei confronti dei soggetti vigilati, occorre fare riferimento alle regole speciali dettate dagli articoli 61 e 62 del decreto, che individuano procedimenti e organi di irrogazione distinti da quelli ordinari del MEF. Un errore nell’individuazione del foro competente, per quanto sanabile con la translatio iudicii, comporta comunque un allungamento dei tempi e, in alcuni casi, il rischio di superare nel frattempo il termine perentorio di impugnazione, se il primo ricorso viene dichiarato inammissibile per incompetenza dopo la scadenza dei 30 giorni.

Procedura passo-passo

Chi intende opporsi a un decreto sanzionatorio per omessa o carente adeguata verifica deve seguire una sequenza precisa, perché ogni fase ha un termine e un contenuto necessario.

1. Verifica preliminare della notifica e della decorrenza del termine. Il primo passo, spesso trascurato, è controllare la data e le modalità della notifica del decreto: un vizio di notifica può di per sé giustificare l’impugnazione o comunque incidere sulla decorrenza del termine di 30 giorni.

2. Valutazione dell’istanza di pagamento in misura ridotta (art. 68 D.Lgs. 231/2007). Prima di scegliere la via giudiziaria, occorre valutare se convenga presentare al MEF, entro il termine di impugnazione, un’istanza di pagamento ridotto a un terzo della sanzione irrogata. Questa strada è alternativa e incompatibile con la richiesta, in sede giudiziaria, di annullamento o ulteriore riduzione della sanzione: la scelta va quindi ponderata con attenzione, perché preclude la difesa nel merito. Non è ammessa se il destinatario se ne è già avvalso nei cinque anni precedenti.

3. Predisposizione del ricorso in opposizione. Se si opta per la via giudiziaria, il ricorso va proposto, ai sensi dell’art. 6 del D.Lgs. 1° settembre 2011, n. 150, davanti al Tribunale, sezione civile, nella cui circoscrizione ha sede l’autorità che ha emesso il provvedimento (per le sanzioni MEF, generalmente individuato con riferimento alla Ragioneria territoriale dello Stato competente). Il ricorso deve indicare in modo specifico i motivi di opposizione, i mezzi di prova di cui si intende avvalersi e le conclusioni.

4. Individuazione dei motivi di impugnazione. I motivi tipici in questa materia riguardano: l’insussistenza della qualifica di soggetto obbligato o dell’ambito applicativo della norma contestata; l’effettivo adempimento dell’obbligo di verifica (da dimostrare con la documentazione raccolta all’epoca dei fatti, non successivamente); l’erronea qualificazione della violazione come grave, ripetuta, sistematica o plurima ai sensi dell’art. 56, comma 2, anziché come violazione base; i vizi del procedimento amministrativo (decadenza, prescrizione, violazione del contraddittorio); l’eccessività della sanzione rispetto ai criteri di gravità di cui all’art. 67 (intensità dell’elemento soggettivo, collaborazione con le autorità, capacità finanziaria, precedenti). Uno degli errori più frequenti è concentrare il ricorso solo sulla contestazione dei fatti, trascurando i profili di proporzionalità della sanzione, che il giudice può comunque rimodulare anche a fronte di una violazione accertata.

5. Individuazione del giudice competente e verifica della legittimazione passiva. Il giudizio si instaura nei confronti del Ministero dell’Economia e delle Finanze (o dell’autorità di vigilanza di settore competente, quando la sanzione sia stata irrogata da Banca d’Italia, IVASS o Consob per i soggetti vigilati). Un errore nell’individuazione del contraddittore può comportare eccezioni di inammissibilità che, per quanto talora superabili con la successiva notifica, aggiungono rischio e tempo al giudizio.

6. Raccolta e produzione della documentazione difensiva. Poiché nel giudizio di opposizione grava sull’amministrazione l’onere di provare i fatti costitutivi della pretesa sanzionatoria, mentre spetta all’opponente dimostrare i fatti impeditivi, è essenziale ricostruire e produrre tutta la documentazione dell’epoca: moduli di adeguata verifica compilati, corrispondenza con il cliente, documenti di identificazione, valutazioni del rischio, eventuali autorizzazioni interne per i rapporti ad alto rischio. Va precisato che i verbali della Guardia di Finanza fanno piena prova dei fatti attestati come direttamente compiuti dal pubblico ufficiale, e sono contestabili solo con la querela di falso: la difesa deve quindi concentrarsi sulla qualificazione giuridica di quei fatti, non sulla loro negazione generica.

7. Costituzione in giudizio, istruttoria e decisione. Segue la fase istruttoria, con eventuali produzioni documentali integrative e, se necessario, prova testimoniale sulle modalità di svolgimento della prestazione professionale. Il giudizio si conclude con sentenza, impugnabile in appello e, quindi, per cassazione.

8. Contenuto necessario del ricorso introduttivo. Il ricorso in opposizione, ai sensi dell’art. 6 del D.Lgs. 150/2011, deve indicare: l’organo che ha emesso il provvedimento e gli estremi del decreto impugnato; le generalità e la residenza (o sede) dell’opponente; l’esposizione dei fatti e dei motivi su cui si fonda l’opposizione, articolati in punti autonomi e specifici; le richieste istruttorie, con indicazione dei documenti che si intendono produrre e degli eventuali testimoni; le conclusioni, che possono chiedere sia l’annullamento integrale del decreto, sia — in via subordinata — la sola rideterminazione dell’importo della sanzione. Un punto dove si sbaglia spesso è formulare motivi generici o cumulativi, senza distinguere i profili di legittimità (vizi del procedimento, decadenza, prescrizione) da quelli di merito (insussistenza della violazione, erronea qualificazione di gravità): il giudice è tenuto a pronunciarsi su ciascun motivo autonomamente, e un’esposizione indistinta rischia di indebolire anche le eccezioni più solide.

9. Deposito e notifica. Il ricorso, una volta depositato presso la cancelleria del Tribunale competente, deve essere notificato all’amministrazione entro il termine fissato dal giudice con il decreto di fissazione dell’udienza; la mancata o tardiva notifica compromette la ritualità dell’instaurazione del contraddittorio e può essere eccepita dalla difesa erariale come causa di inammissibilità, sia pure spesso sanabile con rinnovazione della notifica su ordine del giudice.

10. Eventuale sospensione dell’efficacia esecutiva del decreto. L’opponente può chiedere al giudice, con istanza motivata, la sospensione dell’esecutività del decreto sanzionatorio in presenza di gravi motivi, evitando così l’iscrizione a ruolo della sanzione nelle more del giudizio: si tratta di una tutela cautelare da valutare fin dalla proposizione del ricorso, specie quando l’importo della sanzione sia significativo rispetto alla capacità finanziaria dell’opponente.

Verifiche sul campo

Due esempi numerici aiutano a comprendere come si valuta concretamente la fattispecie.

Ipotesi 1. Un dottore commercialista assiste, dal marzo 2023, una società cliente con sede legale in un Paese terzo non equivalente, per una prestazione di consulenza fiscale continuativa. Il compenso pattuito è di 23.400 euro annui. Il professionista raccoglie solo la visura camerale della società, senza acquisire alcuna documentazione sul titolare effettivo. Nel novembre 2024 la Guardia di Finanza effettua un controllo e rileva l’omissione; il professionista, nei giorni successivi, produce una dichiarazione del titolare effettivo raccolta ex post. In questo scenario, la produzione successiva non sana la violazione: il MEF può contestare l’omessa adeguata verifica riferita all’intero periodo del rapporto, dal marzo 2023 al controllo, con sanzione parametrata alla gravità della condotta (durata dell’omissione, rischio del cliente, collaborazione prestata dopo il controllo).

Ipotesi 2. Una società fiduciaria riceve, su un conto intrattenuto per conto di un cliente classificato a rischio medio, tre bonifici da 41.750 euro ciascuno nell’arco di sette mesi, con causali generiche prive di riferimento a fatture o prestazioni specifiche. Il responsabile antiriciclaggio, sulla base del profilo di rischio già acquisito in sede di adeguata verifica iniziale (documentazione completa, controllo costante attivato), richiede chiarimenti al cliente, li ottiene e li documenta, decidendo di non modificare la classificazione di rischio. In un successivo controllo, l’ispettore contesta la mancata segnalazione. In questo caso, diversamente dal primo esempio, l’adeguata verifica risulta correttamente svolta: la questione si sposta sulla distinta valutazione se gli elementi raccolti configurassero un’anomalia tale da imporre la segnalazione, non sull’adeguata verifica in sé, e la difesa può far leva proprio sulla completezza documentale già in atti.

Ipotesi 3. Un notaio riceve, per un atto di compravendita immobiliare del valore di 386.500 euro, il pagamento del prezzo tramite tre assegni circolari intestati a soggetti diversi dal venditore, senza chiedere chiarimenti sulla provenienza delle somme né annotarli in atto. A distanza di quattordici mesi, un controllo della Guardia di Finanza rileva l’omessa acquisizione di informazioni sui mezzi di pagamento, elemento che le linee guida di settore includono nel perimetro dell’adeguata verifica quando l’importo non sia irrilevante. Applicando il criterio di valutazione “ex ante” elaborato dalla giurisprudenza più recente, occorre verificare se, al momento del rogito, la provenienza degli assegni da soggetti terzi presentasse elementi di anomalia riconoscibili con l’ordinaria diligenza professionale, oppure se rientrasse in una prassi commerciale spiegabile (ad esempio, un pagamento da parte di familiari del compratore): la qualificazione della condotta come omissione sanzionabile dipende, in concreto, da questa valutazione ex ante e non dal solo dato oggettivo della pluralità dei soggetti pagatori.

Casi particolari

Esistono almeno tre situazioni che si discostano dalla regola generale e meritano un’attenzione specifica.

La prima riguarda i rapporti a basso rischio: quando il cliente rientra nei fattori di basso rischio individuati dall’art. 23, comma 2, del decreto (ad esempio, in alcuni casi, intermediari bancari e finanziari sottoposti a vigilanza equivalente), il soggetto obbligato può adempiere in forma semplificata, riducendo estensione e frequenza dei controlli. Una contestazione che non tenga conto di questa graduazione, pretendendo lo stesso livello di approfondimento richiesto per un cliente ad alto rischio, è aggredibile nel merito.

La seconda riguarda gli avvocati nell’esercizio dell’attività giudiziale: l’art. 3 e l’art. 56, comma 3, del decreto esonerano il professionista dall’obbligo di adeguata verifica quando esamina la posizione giuridica del cliente o svolge compiti di difesa o rappresentanza in un procedimento davanti a un’autorità giudiziaria, inclusa la consulenza sull’opportunità di agire o resistere in giudizio. La linea di confine tra attività di assistenza giudiziale esonerata e attività di consulenza extragiudiziale soggetta all’obbligo va tracciata caso per caso, ed è spesso oggetto di contestazione.

Le competenze in materia di impugnazioni civili, unite alla continuità difensiva fino in Cassazione garantita dall’Avv. Giuseppe Angelo Monardo, permettono di affrontare proprio questi profili di confine con la stessa strategia dal primo grado all’eventuale giudizio di legittimità.

La terza riguarda i procedimenti sanzionatori risalenti nel tempo: per le violazioni commesse prima dell’entrata in vigore del D.Lgs. 90/2017, si applica il principio del favor rei, che impone di applicare, se più favorevole, il regime sanzionatorio successivo. La comparazione fra i due regimi non si esaurisce nel confronto tra i soli minimi e massimi edittali, ma richiede una valutazione in concreto di quale disciplina risulti complessivamente più favorevole per la persona sanzionata, tenuto conto di tutte le caratteristiche del caso specifico.

La quarta situazione particolare riguarda la pluralità di soggetti coinvolti nella medesima operazione: quando un’operazione sospetta transita su un conto intrattenuto presso un istituto bancario, la contestazione può coinvolgere contemporaneamente la banca, come soggetto obbligato, e il responsabile della filiale, come persona fisica che ha materialmente gestito il rapporto, con sanzioni distinte e cumulabili in solido. In questi casi la difesa richiede di distinguere con precisione la posizione dell’ente da quella della persona fisica, perché i criteri di graduazione della colpa (organizzazione interna carente, prassi operative inadeguate, responsabilità individuale nella singola operazione) sono diversi e vanno argomentati separatamente per ciascun soggetto sanzionato. Va inoltre considerato che, quando la sanzione viene irrogata in solido a più soggetti, ciascuno di essi conserva un autonomo interesse a proporre opposizione, e l’eventuale accoglimento del ricorso di uno solo dei sanzionati non estende automaticamente i suoi effetti agli altri coobbligati, salvo che si tratti di motivi comuni e non personali, situazione che va sempre valutata con attenzione prima di scegliere se agire congiuntamente o separatamente.

Domande frequenti

Da quando decorre il termine per impugnare il decreto sanzionatorio? Il termine di 30 giorni (60 se si risiede all’estero) decorre dalla notifica formale del decreto del MEF, non dalla conoscenza informale ottenuta ad esempio tramite accesso agli atti. È quindi essenziale conservare prova della data di notifica e verificarne la regolarità, perché un vizio in questa fase può incidere sulla validità dell’intero procedimento successivo.

Posso pagare in misura ridotta ed evitare il giudizio? Sì, presentando istanza al MEF prima della scadenza del termine di impugnazione, ottenendo uno sconto di un terzo sulla sanzione. Questa scelta è però incompatibile con la richiesta, in sede giudiziaria, di annullamento o ulteriore riduzione: va quindi valutata solo dopo aver verificato la solidità dei motivi di merito disponibili.

Cosa succede se prosciolgo la contestazione producendo la documentazione mancante dopo il controllo della Guardia di Finanza? La produzione successiva ai controlli non sana la violazione originaria: se l’adeguata verifica non era stata completata al momento dovuto, la violazione resta contestabile, sebbene la successiva collaborazione possa incidere sulla graduazione della sanzione in sede di quantificazione.

Gli avvocati sono sempre soggetti all’obbligo di adeguata verifica? No: quando l’attività si svolge nell’ambito dell’assistenza, difesa o rappresentanza del cliente in un procedimento giudiziario, anche solo per valutare l’opportunità di agire o resistere in giudizio, l’obbligo non si applica. Fuori da questo perimetro (ad esempio in attività di consulenza extragiudiziale su operazioni patrimoniali), l’obbligo torna applicabile.

La sanzione può essere ridotta dal giudice anche se la violazione è accertata? Sì: il giudice dell’opposizione può rideterminare l’importo della sanzione applicando i criteri di gravità dell’art. 67 (intensità dell’elemento soggettivo, collaborazione con le autorità, capacità finanziaria, recidiva), anche senza annullare integralmente il decreto. È un profilo di difesa spesso sottovalutato rispetto alla sola contestazione dei fatti.

Qual è il caso limite più delicato: quando l’obbligo di segnalazione si sovrappone all’adeguata verifica? Il caso limite più frequente riguarda le strutture societarie multilivello o con sede in Paesi terzi ad alto rischio: qui l’adeguata verifica richiede l’acquisizione di documentazione specifica sul titolare effettivo (non una generica visura), e la sua assenza espone contemporaneamente a due distinte contestazioni — omessa adeguata verifica e, se emergono anomalie, omessa segnalazione — che vanno gestite con strategie difensive coordinate ma non sovrapponibili.

Chi paga la sanzione se la violazione è stata commessa da un dipendente o collaboratore dello studio? La responsabilità amministrativa resta in capo al soggetto obbligato (il professionista titolare dello studio, la banca, la società fiduciaria), che risponde anche delle condotte dei propri collaboratori nell’ambito dell’organizzazione interna; ciò non esclude che, nella graduazione della gravità, l’amministrazione debba tenere conto se la violazione sia ascrivibile a carenze organizzative strutturali o a un episodio isolato riconducibile a un singolo operatore, con conseguenze diverse sulla quantificazione della sanzione.

Conviene sempre impugnare il decreto, anche quando la violazione appare oggettivamente sussistente? Non necessariamente: quando i fatti sono difficilmente contestabili, l’impugnazione può comunque essere utile per ottenere una rideterminazione dell’importo secondo i criteri di proporzionalità, oppure per far valere vizi procedimentali autonomi (decadenza, prescrizione, difetti di notifica) che prescindono dal merito della violazione. Una valutazione preliminare accurata, che distingua i profili di merito da quelli procedurali, è indispensabile prima di scegliere se impugnare, presentare l’istanza di pagamento ridotto, oppure lasciar decorrere il termine.

Il quadro giurisprudenziale

La materia dell’adeguata verifica e delle relative sanzioni è stata oggetto di numerosi interventi, di legittimità e di merito, che negli ultimi anni hanno consolidato alcuni principi chiave.

Corte d’Appello di Roma, sentenza giugno 2025. Ha confermato la legittimità di una sanzione MEF nei confronti di un commercialista per omessa adeguata verifica su una società cliente con struttura multilivello e sede negli Emirati Arabi Uniti, ribadendo che, per queste strutture, occorre documentazione riferibile a registri pubblici o attestazioni governative idonea a dimostrare l’effettiva titolarità del capitale, e che la produzione tardiva della documentazione non sana la violazione originaria. Rilevante per il tema: definisce lo standard documentale richiesto per i clienti a struttura opaca.

Cassazione civile, ordinanza del febbraio 2025. Ha chiarito che l’obbligo di segnalazione (distinto dall’adeguata verifica, ma ad essa strumentale) scatta in presenza di operazioni sospette individuate secondo parametri oggettivi o soggettivi, e non richiede che il professionista abbia acquisito indizi certi sulla provenienza delittuosa dei beni. Rilevante perché fissa lo standard probatorio più basso — il sospetto ragionevole, non la certezza — anche per valutare a monte la sufficienza della verifica compiuta.

Cassazione civile, ordinanza n. 11594 del 30 aprile 2024. Ha affermato che il regime introdotto dal D.Lgs. 90/2017 deroga al principio generale di irretroattività delle sanzioni amministrative, introducendo il favor rei tipico del diritto penale anche in questa materia. Rilevante per tutte le violazioni commesse prima del 2017 e ancora sub iudice.

Cassazione civile, ordinanza n. 24476 del 9 agosto 2022. Ha stabilito che agli illeciti amministrativi antiriciclaggio commessi prima dell’entrata in vigore del D.Lgs. 90/2017 si applica, solo se più favorevole, la nuova disciplina sanzionatoria, con comparazione da condurre in concreto e non sul solo confronto tra minimi e massimi edittali. Rilevante per la strategia difensiva nei procedimenti relativi a fatti risalenti.

Corte d’Appello di Roma, sentenza febbraio 2025. In applicazione del favor rei, ha rideterminato una sanzione da 9.800 a 3.000 euro. Rilevante come esempio applicativo concreto del principio sopra richiamato.

Corte d’Appello di Roma, sentenza aprile 2025. Relativa a un’omessa segnalazione per bonifici di importo complessivo di circa due milioni di euro su un conto corrente, ha individuato quattro elementi di anomalia oggettiva (importi rilevanti, pluralità di operazioni, causali non circostanziate, rischio alto del cliente) rilevanti anche ai fini della qualificazione della gravità della violazione come «più grave» ai sensi dell’art. 58, comma 2, del decreto. Rilevante per la definizione degli indici di anomalia utilizzabili anche in sede di adeguata verifica rafforzata.

Corte d’Appello di Roma, sentenza 2026 (notai). Ha affrontato la valutazione “in concreto” del sospetto e dell’obbligo di segnalazione, chiarendo che l’adeguatezza della verifica va valutata ex ante, secondo un criterio di esigibilità concreta e non con un giudizio retrospettivo basato sul solo esito. Rilevante per contrastare le contestazioni costruite col senno di poi.

Arbitro Bancario Finanziario, Collegio di Bologna, decisione n. 1599 del 12 febbraio 2025. Pur in una prospettiva di responsabilità civile della banca verso il cliente truffato, ha affrontato il tema della verifica inadeguata della clientela e ha riconosciuto un concorso di colpa del danneggiato in presenza di plurimi indizi di anomalia dell’operazione. Rilevante per comprendere come anche gli organi di giustizia stragiudiziale valutino gli indicatori di anomalia.

Corte d’Appello di Roma, sentenza (decadenza sanzioni, 2024/2025). Ha chiarito che il termine di 90 giorni per la contestazione delle violazioni amministrative in materia antiriciclaggio non decorre automaticamente dal nulla osta dell’autorità giudiziaria, ma dal completamento dell’attività amministrativa di verifica. Rilevante per le eccezioni di decadenza procedimentale.

Cassazione civile, sentenza n. 20697 del 9 gennaio 2018 (dep. 9 agosto 2018). Ha affermato che le norme sopravvenute che dispongano un trattamento sanzionatorio più favorevole devono essere applicate anche d’ufficio dalla Corte di cassazione, in ragione della natura pubblicistica del favor rei, prevalente sulle preclusioni processuali ordinarie. Rilevante come precedente di riferimento sull’applicazione officiosa del favor rei anche in sede di legittimità.

Cassazione civile, sentenza n. 12514 del 21 maggio 2018. Ha precisato che, per godere della definizione agevolata in pendenza di procedimento giudiziario, l’interessato deve presentare istanza al MEF, priva di effetti sul procedimento in corso salvo l’accoglimento (che produce cessazione della materia del contendere). Rilevante per chi valuta se e quando presentare l’istanza di pagamento ridotto.

Tribunale di Roma, sentenza luglio 2022. Ha annullato un decreto sanzionatorio per prescrizione quinquennale, chiarendo che il termine decorre dalla commissione del fatto e non dal suo accertamento, e che la legge 241/1990 non si applica ai procedimenti sanzionatori antiriciclaggio, retti invece dalla L. 689/1981. Rilevante per le eccezioni di prescrizione sostanziale, distinte dalla decadenza procedimentale.

Dal complesso di questi orientamenti emerge un filo comune, utile per orientare qualunque strategia difensiva in materia: la giurisprudenza, sia di legittimità sia di merito, tende a valorizzare la valutazione “in concreto” e “ex ante” della condotta, rifiutando automatismi sia a favore dell’amministrazione (la sola pluralità di operazioni non basta a configurare la violazione più grave, se manca un effettivo giudizio di anomalia) sia a favore del sanzionato (la produzione documentale tardiva non elimina l’omissione originaria). Questo doppio binario — rigore sull’effettivo assolvimento dell’obbligo, ma apertura alla graduazione della responsabilità e della sanzione — è lo spazio in cui si costruisce la difesa più efficace: non negare in modo generico la contestazione, ma ricostruire con precisione cosa era esigibile nel caso concreto e in che misura vi si sia adempiuto.

Cosa può fare lo Studio Monardo

Di fronte a una contestazione o a un decreto sanzionatorio per omessa o carente adeguata verifica della clientela, lo Studio Monardo mette a disposizione un percorso difensivo strutturato:

1. Verifichiamo la regolarità della notifica del decreto sanzionatorio e la corretta decorrenza del termine di opposizione, individuando eventuali vizi procedurali autonomamente rilevanti.
2. Ricostruiamo l’intero patrimonio informativo raccolto all’epoca dei fatti (moduli di adeguata verifica, documentazione sul titolare effettivo, corrispondenza con il cliente), per accertare se l’obbligo sia stato effettivamente assolto, anche solo in parte.
3. Valutiamo la convenienza dell’istanza di pagamento in misura ridotta rispetto alla via giudiziaria, ponderando i motivi di merito disponibili prima di scegliere una strada che precluderebbe l’altra.
4. Predisponiamo il ricorso in opposizione davanti al Tribunale competente, individuando con precisione la legittimazione passiva e i motivi di impugnazione più solidi nel caso concreto.
5. Contestiamo l’erronea qualificazione della violazione come grave, ripetuta, sistematica o plurima, quando gli elementi in atti non la giustifichino.
6. Eccepiamo la decadenza del potere sanzionatorio o la prescrizione quinquennale dell’illecito, quando i tempi del procedimento amministrativo non siano stati rispettati.
7. Solleviamo le questioni di favor rei, per i fatti risalenti a prima della riforma del 2017, comparando in concreto i due regimi sanzionatori applicabili.
8. Impostiamo la difesa sulla proporzionalità della sanzione, chiedendo al giudice la rideterminazione dell’importo secondo i criteri di gravità dell’art. 67, anche a fronte di una violazione accertata.
9. Seguiamo il procedimento in ogni grado, dal Tribunale all’appello, fino all’eventuale ricorso per cassazione, con la stessa impostazione difensiva.
10. Coordiniamo la difesa con l’analisi tecnico-contabile dello staff multidisciplinare, quando la contestazione riguardi profili di titolarità effettiva o struttura societaria complessa.

L’Avv. Giuseppe Angelo Monardo è avvocato cassazionista; coordinatore di uno staff multidisciplinare operante a livello nazionale in diritto bancario e tributario; Gestore della crisi da sovraindebitamento (L. 3/2012) iscritto negli elenchi del Ministero della Giustizia; professionista fiduciario di un OCC (Organismo di Composizione della Crisi); Esperto Negoziatore della crisi d’impresa ai sensi del D.L. 118/2021. In un ambito come quello delle opposizioni a sanzioni amministrative, dove la controversia può attraversare più gradi di giudizio prima di trovare una soluzione definitiva, la qualifica di cassazionista consente di impostare fin dal primo ricorso una strategia difensiva coerente con gli orientamenti della Suprema Corte, senza dover cambiare impostazione o cambiare difensore lungo il percorso. A questo si affianca il lavoro dello staff multidisciplinare, in cui avvocati e commercialisti collaborano sullo stesso fascicolo per ricostruire, quando necessario, i profili contabili e societari alla base della contestazione.

Va infine ricordato che, indipendentemente dall’esito del procedimento di opposizione, resta sempre opportuno rivedere e rafforzare le procedure interne di adeguata verifica per il futuro: molte contestazioni nascono non da una scelta consapevole di non adempiere, ma da prassi operative disorganiche, moduli non aggiornati o assenza di un responsabile antiriciclaggio chiaramente individuato, elementi che un intervento organizzativo mirato può prevenire con relativa semplicità.

In sintesi

L’adeguata verifica della clientela è un obbligo documentale e conoscitivo che precede e accompagna ogni rapporto continuativo o prestazione professionale rilevante ai fini antiriciclaggio, e la sua omissione, anche parziale, espone a sanzioni pecuniarie significative e a un termine breve — 30 giorni — per proporre opposizione. La difesa efficace richiede di distinguere con precisione l’adeguata verifica dall’obbligo di segnalazione, di ricostruire la documentazione dell’epoca (perché quella successiva non sana la violazione) e di valutare, caso per caso, se convenga l’istanza di pagamento ridotto o il ricorso giudiziario, tenendo sempre presenti i profili di proporzionalità della sanzione e le eccezioni di decadenza o prescrizione. Proprio perché la materia riguarda in modo specifico la disciplina antiriciclaggio applicabile ai professionisti e agli operatori bancari e finanziari, la continuità di una strategia difensiva costruita fin dal primo grado, con la possibilità di proseguirla fino in Cassazione, resta l’elemento che fa la differenza nell’esito del procedimento.

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