Quando una società partecipata da uno o più enti pubblici entra in crisi, l’istinto degli amministratori è guardare verso il Comune, la Provincia o la Regione socia e aspettare la ricapitalizzazione. Poi arriva l’assemblea, i soci pubblici non votano l’aumento di capitale, oppure lo votano “a condizione” che qualcuno dimostri ciò che nessuno ha ancora dimostrato, e la società si ritrova sola con i propri debiti. In quel momento la partita è già cominciata, e gli altri giocatori hanno mosso per primi: il fornitore ha già chiesto il decreto ingiuntivo, la banca ha già congelato l’affidamento, l’Agente della riscossione ha già in mano il ruolo, e il socio pubblico ha già consultato il proprio revisore e il proprio segretario generale sul divieto di soccorso finanziario.

Chi conosce le mosse dell’avversario smette di subirle e inizia ad anticiparle. In una società pubblica in crisi gli “avversari” sono almeno due, e ragionano in modo diverso: i creditori, che vogliono essere pagati e scelgono lo strumento più conveniente per riuscirci, e il socio pubblico, che non è un nemico ma un attore vincolato da regole di finanza pubblica che gli rendono rischioso, e spesso vietato, mettere altri soldi nella società. Capire come ragionano entrambi è la premessa per scegliere la procedura giusta: composizione negoziata, accordo di ristrutturazione, concordato preventivo in continuità, concordato liquidatorio o, quando non c’è più nulla da salvare, la liquidazione giudiziale chiesta in proprio prima che la chieda qualcun altro.

Questo articolo risponde alla domanda del titolo in modo concreto: quale strada suggerisce uno studio legale, in quale momento, con quali termini e contro quali iniziative. Lo Studio Monardo segue questa materia perché si trova esattamente all’incrocio delle competenze certificate dell’Avvocato: la società partecipata è un’impresa commerciale che può accedere agli strumenti del Codice della crisi, e l’Avv. Giuseppe Angelo Monardo è Esperto Negoziatore della crisi d’impresa ai sensi del D.L. 118/2021, cioè la figura che il legislatore ha pensato proprio per accompagnare il dialogo tra impresa, creditori e soci nella composizione negoziata. Il coordinamento di uno staff multidisciplinare nazionale in diritto bancario e tributario consente di leggere insieme i vincoli del Testo unico sulle società pubbliche, i debiti fiscali e i rapporti con le banche, mentre la qualifica di cassazionista garantisce che la linea difensiva possa essere sostenuta fino all’ultimo grado.

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Chi hai di fronte: i creditori che contano e il socio pubblico che non può (o non vuole) pagare

Il primo errore di prospettiva è pensare che una società partecipata sia “protetta” dal fatto di avere soci pubblici. Non lo è. La Cassazione, con la sentenza della Sez. I n. 5346 pubblicata il 22 febbraio 2019 (decisa il 5 dicembre 2018), ha chiarito che chi sceglie di perseguire finalità di interesse pubblico attraverso lo schema della società di capitali ne accetta anche il rischio di insolvenza: lo impongono l’uguaglianza, l’affidamento dei creditori e la parità di trattamento sul mercato. Anche la società in house, con capitale interamente pubblico e controllo analogo, può quindi finire in una procedura concorsuale. La regola è ora scritta nell’art. 14, comma 1, del D.Lgs. 175/2016 (Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica, TUSP), che assoggetta le società a partecipazione pubblica alle disposizioni sul fallimento, oggi liquidazione giudiziale, e sul concordato preventivo.

Dal punto di vista dei creditori, questa è un’ottima notizia: hanno a disposizione l’intero arsenale dell’esecuzione individuale e della procedura concorsuale. Ma la loro convenienza cambia a seconda di chi sono.

Il fornitore commerciale (manutenzione, carburanti, servizi informatici, materiali) ragiona sul breve periodo. Ha emesso fatture, il contratto prosegue, e vuole incassare prima degli altri. La sua mossa tipica è il decreto ingiuntivo provvisoriamente esecutivo, seguito dal pignoramento presso terzi dei crediti che la società vanta verso gli enti soci per i corrispettivi del contratto di servizio. Sa che quei crediti esistono, sa che il Comune è un debitore solvibile e sa che, se arriva per primo, si soddisfa prima che qualcuno blocchi le azioni esecutive.

La banca ragiona sul rischio. Se la società ha un affidamento in conto corrente o un mutuo, la banca osserva gli indicatori: perdite ripetute, patrimonio netto in calo, ritardi nei pagamenti contributivi. Preferisce non aggredire subito, perché un’azione esecutiva aperta può far precipitare la crisi e trasformare un credito recuperabile in un credito chirografario dentro una procedura. Ma revoca gli affidamenti appena può, e chiede garanzie che spesso il socio pubblico non può più dare.

I creditori pubblici qualificati (Agenzia delle Entrate, INPS, INAIL, Agenzia delle Entrate-Riscossione) seguono binari automatici. Quando l’esposizione supera le soglie previste dall’art. 25-novies del Codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza (CCII), inviano la segnalazione all’organo amministrativo e, se presente, all’organo di controllo. Poi, se nulla cambia, procedono con la riscossione coattiva.

I lavoratori sono creditori privilegiati e spesso i più vicini alla società: quando le retribuzioni ritardano, possono ottenere decreti ingiuntivi immediatamente esecutivi e, nei casi più gravi, sono loro o le loro organizzazioni a spingere verso la procedura.

E poi c’è l’attore più particolare: il socio pubblico. Dal suo punto di vista, conviene non ricapitalizzare. Non per cattiveria, ma perché la legge glielo rende difficile. L’art. 14, comma 5, TUSP vieta alle amministrazioni di sottoscrivere aumenti di capitale, effettuare trasferimenti straordinari, aprire crediti o rilasciare garanzie a favore delle partecipate che abbiano registrato perdite per tre esercizi consecutivi o abbiano utilizzato riserve per ripianare perdite, salvo eccezioni precise. La Corte dei conti, Sezione delle autonomie, con la deliberazione n. 15/SEZ/AUT/2014/FRG, ha spiegato che il divieto di soccorso finanziario segna il superamento della logica del salvataggio obbligatorio degli organismi in dissesto irreversibile. La Sezione regionale di controllo per la Toscana, già con la deliberazione n. 126/2013/PAR del 30 aprile 2013, aveva letto i limiti come un freno alle ricapitalizzazioni che coprono perdite strutturali. Un sindaco o un dirigente che firma un apporto non consentito si espone a responsabilità erariale, e lo sa.

La convenienza del socio pubblico, quindi, non è “salvare la società a ogni costo”, ma non esporsi a una contestazione contabile. Questa è la chiave di lettura di tutto il resto: ogni procedura che lo Studio suggerisce deve produrre, tra le altre cose, un documento che consenta al socio pubblico di muoversi legittimamente, oppure deve consentire alla società di risanarsi senza di lui. Il socio pubblico tratta quando ha un piano che lo mette al riparo, e si irrigidisce quando gli si chiede un atto di fede.

C’è infine un elemento che i creditori conoscono e gli amministratori spesso sottovalutano: l’art. 14, comma 6, TUSP prevede che, nei cinque anni successivi alla dichiarazione di insolvenza di una società a controllo pubblico titolare di affidamenti diretti, le amministrazioni controllanti non possano costituire nuove società né acquisire o mantenere partecipazioni in società che gestiscano i medesimi servizi. È una conseguenza che pesa moltissimo sull’ente socio, perché gli toglie per un lungo periodo lo strumento societario per quel servizio. Ed è proprio qui che la partita si riapre: il socio pubblico ha un interesse concreto a evitare la liquidazione giudiziale, anche quando non può ricapitalizzare. Su questo interesse si costruisce la trattativa.

Prima mossa: il fornitore chiede il decreto ingiuntivo e pignora i corrispettivi del contratto di servizio

La mossa

La prima cosa che il creditore farà, quando le fatture restano insolute da qualche mese, è depositare un ricorso per decreto ingiuntivo ai sensi degli artt. 633 e seguenti del codice di procedura civile. Se ha fatture e documentazione contabile regolare, chiederà la provvisoria esecutorietà ai sensi dell’art. 642 c.p.c. Ottenuto il decreto, notificherà il precetto (art. 480 c.p.c.), che concede dieci giorni per pagare, e poi un pignoramento presso terzi (art. 543 c.p.c.) indirizzato al Comune socio o agli altri enti committenti, come terzi debitori dei corrispettivi del contratto di servizio.

Perché la fa (e quando preferisce non farla)

Dal suo punto di vista, conviene. Il pignoramento presso terzi ha costi contenuti (contributo unificato, notifiche, assistenza), tempi rapidi e un terzo debitore solvibile. Se riesce a ottenere l’assegnazione del credito prima che la società acceda a uno strumento di regolazione della crisi, il fornitore si sottrae alla par condicio. Preferisce invece non farla quando il contratto con la società è per lui strategico (perde il cliente), quando il credito è piccolo rispetto alla fornitura in corso, o quando sa che la società sta per depositare una domanda che bloccherà tutto e renderà inutile la spesa.

I suoi limiti

Qui però il suo margine si restringe, perché la legge gli impone alcune regole che non può aggirare.

Il decreto ingiuntivo non diventa definitivo se la società propone opposizione entro quaranta giorni dalla notifica (art. 641 c.p.c.). In questo termine opera la sospensione feriale dal 1° al 31 agosto prevista dalla L. 742/1969, perché si tratta di un processo civile ordinario: un decreto notificato a fine luglio lascia quindi un termine che si allunga oltre settembre.

La provvisoria esecuzione può essere sospesa dal giudice dell’opposizione, ai sensi dell’art. 649 c.p.c., se ricorrono gravi motivi. Fatture contestate, prestazioni non eseguite o eseguite male, compensazioni con penali contrattuali sono argomenti che vanno spesi subito, alla prima udienza.

Il precetto deve rispettare il termine di dieci giorni e il pignoramento perde efficacia se non viene iniziato entro novanta giorni dalla notifica del precetto (art. 481 c.p.c.).

Ma il limite più forte arriva dal Codice della crisi: dalla pubblicazione nel registro delle imprese dell’istanza di misure protettive nella composizione negoziata (art. 18 CCII) o della domanda di accesso a uno strumento di regolazione con richiesta di misure protettive (art. 54, comma 2, CCII), i creditori non possono iniziare o proseguire azioni esecutive e cautelari sul patrimonio dell’impresa o sui beni e i diritti con i quali viene esercitata l’attività d’impresa. Il pignoramento presso terzi non ancora concluso con l’ordinanza di assegnazione si ferma.

La tua contromossa

E questo è esattamente il momento in cui puoi giocare d’anticipo. La contromossa ha due livelli.

Il primo è processuale: opposizione al decreto ingiuntivo entro quaranta giorni, con istanza di sospensione della provvisoria esecuzione, se ci sono contestazioni serie. Non è uno strumento per “guadagnare tempo” senza ragione: la condanna per lite temeraria esiste, e un’opposizione pretestuosa peggiora i rapporti con un creditore che domani potrebbe dover votare il piano.

Il secondo è strategico, ed è quello decisivo: quando i decreti ingiuntivi cominciano ad arrivare in serie, la vera contromossa non è opporsi a ciascuno, ma depositare l’istanza di composizione negoziata con richiesta di misure protettive, o la domanda di concordato con riserva, prima che i pignoramenti si chiudano con l’assegnazione. Le misure protettive bloccano tutti i creditori insieme e impediscono che il primo arrivato si porti via i corrispettivi del contratto di servizio, che sono il flusso di cassa vitale per qualunque piano di risanamento.

Un aspetto delicato riguarda il rapporto con il terzo pignorato, cioè il Comune socio. Il Comune, ricevuto il pignoramento, deve rendere la dichiarazione del terzo e accantonare le somme. Spesso, però, l’ente vanta a sua volta crediti verso la società (canoni, rimborsi, penali) e tende a compensare. Lo Studio verifica la riconciliazione dei crediti e debiti reciproci tra ente e società, che gli enti locali devono comunque esporre nel rendiconto (art. 11, comma 6, lett. j, D.Lgs. 118/2011), per capire quanto del corrispettivo sia effettivamente aggredibile e quanto possa essere preservato per il piano.

Le pronunce che ti proteggono

La sentenza della Cassazione, Sez. I, n. 5346/2019 è un’arma a doppio taglio: conferma che la società in house può essere sottoposta a procedura concorsuale, ma proprio per questo le apre anche le porte di tutti gli strumenti protettivi del Codice della crisi. Le Sezioni Unite, con la sentenza n. 7799 del 15 aprile 2005, avevano già affermato che una società di capitali non muta la propria natura di soggetto privato solo perché enti pubblici ne detengono le partecipazioni: la società è un imprenditore come gli altri, e come gli altri può chiedere protezione dai creditori. La Cassazione n. 22209 del 27 settembre 2013 ha precisato che il rapporto tra società ed ente pubblico socio è di piena autonomia e soggetto alle regole di diritto comune: il Comune non può incidere unilateralmente sul rapporto con poteri autoritativi. Questo vale anche quando il Comune è terzo pignorato: deve comportarsi come qualunque debitore e non può “trattenere” i corrispettivi invocando ragioni di interesse pubblico non previste dalla legge.

Seconda mossa: il socio pubblico non ricapitalizza e lascia scattare le regole sul capitale

La mossa

La seconda mossa non viene da un creditore, ma dal socio. L’assemblea è convocata ai sensi dell’art. 2447 c.c. (società per azioni) o dell’art. 2482-ter c.c. (società a responsabilità limitata) perché le perdite hanno ridotto il capitale sotto il minimo legale. Le alternative sono tre: ricapitalizzare, trasformare la società, oppure prendere atto dello scioglimento per la causa prevista dall’art. 2484, primo comma, n. 4, c.c. Il socio pubblico non vota l’aumento. A volte si astiene, a volte vota contro, a volte non si presenta. Il risultato è lo stesso: la causa di scioglimento si verifica e gli amministratori devono accertarla senza indugio (art. 2485 c.c.), con l’obbligo di gestire la società ai soli fini della conservazione dell’integrità e del valore del patrimonio (art. 2486 c.c.).

Perché la fa (e quando preferisce non farla)

Dal suo punto di vista, conviene astenersi perché il voto favorevole è un atto che può costargli caro. L’art. 14, comma 5, TUSP ammette in via generale soltanto alcune eccezioni: tra queste, secondo la lettura offerta dalle fonti consultate, la ricostituzione del capitale sotto il limite legale e i trasferimenti straordinari collegati a convenzioni, contratti di servizio o di programma relativi a servizi di pubblico interesse o a investimenti, purché inseriti in un piano di risanamento che preveda il raggiungimento dell’equilibrio finanziario entro tre anni, comunicato alla Corte dei conti. La Sezione regionale di controllo per le Marche, con la deliberazione n. 45/2024/PAR, ha ribadito che anche le società in liquidazione non possono ricevere trasferimenti straordinari dall’ente, salvo che l’ente dimostri con motivazione analitica un interesse pubblico specifico e concreto; e ha ricordato che il secondo periodo dell’art. 14, comma 5, richiede comunque un piano di risanamento.

C’è poi l’art. 14, comma 4, TUSP: non costituisce provvedimento adeguato a fronteggiare la crisi la sola previsione di un ripianamento delle perdite da parte dell’amministrazione socia, anche se attuato insieme a un aumento di capitale o a un trasferimento straordinario, se non è accompagnato da un piano di ristrutturazione aziendale dal quale risultino concrete prospettive di recupero dell’equilibrio economico. Per il socio pubblico, quindi, il voto favorevole senza piano è un atto difficilmente difendibile.

Quando preferisce non astenersi? Quando ha un piano. Il socio pubblico ricapitalizza, o almeno sostiene con strumenti consentiti, quando qualcuno gli consegna un piano di ristrutturazione credibile, con un orizzonte di equilibrio e un percorso documentato.

I suoi limiti

Il socio pubblico, però, non ha mani libere nemmeno nell’inerzia.

L’art. 14, comma 2, TUSP impone all’organo amministrativo di adottare senza indugio i provvedimenti necessari per prevenire l’aggravamento della crisi quando i programmi di valutazione del rischio previsti dall’art. 6, comma 2, segnalano uno o più indicatori di crisi; l’omissione costituisce grave irregolarità ai sensi dell’art. 2409 c.c. (art. 14, comma 3). Questa regola pesa sugli amministratori, ma indirettamente obbliga anche il socio a misurarsi con il piano che gli viene proposto.

Inoltre, il socio che esercita direzione e coordinamento risponde verso i creditori sociali. Il Tribunale di Palermo, con la sentenza del 12 luglio 2023 (R.G. 6816/2017), ha affermato che l’art. 2497 c.c. si applica anche agli enti pubblici diversi dallo Stato, compresi Comuni, Province e Regioni, e che quando il Comune socio unico esercita un controllo analogo, stringente sul piano gestionale e finanziario, la direzione e coordinamento sussiste in re ipsa. Il socio che “si sfila” lasciando la società alla deriva, dopo averla diretta nel proprio interesse istituzionale, non è quindi al riparo.

Il socio pubblico non può essere costretto a ricapitalizzare, ma non può nemmeno bloccare l’accesso della società agli strumenti della crisi. Lo stabilisce l’art. 120-bis CCII, inserito dal D.Lgs. 83/2022: la decisione di accedere a uno strumento di regolazione della crisi e dell’insolvenza spetta in via esclusiva agli amministratori, insieme al contenuto della proposta e alle condizioni del piano.

La tua contromossa

La contromossa chiave per gli amministratori ha un nome preciso: sospendere gli effetti delle regole sul capitale utilizzando gli strumenti del Codice della crisi. L’art. 20 CCII prevede che, nella composizione negoziata, dalla pubblicazione dell’istanza e fino alla conclusione delle trattative o all’archiviazione, se l’imprenditore lo dichiara nell’istanza, non si applichino gli artt. 2446, commi 2 e 3, 2447, 2482-bis, commi 4, 5 e 6, e 2482-ter c.c., e non operi la causa di scioglimento per riduzione o perdita del capitale. Regole analoghe valgono, dalla presentazione della domanda, nel concordato preventivo (art. 89 CCII) e negli accordi di ristrutturazione (art. 64 CCII).

In pratica: anziché convocare un’assemblea che il socio pubblico lascerà andare deserta, gli amministratori accedono allo strumento, congelano la causa di scioglimento e trasformano l’assemblea in un tavolo dove si discute di un piano, non di un atto di fede.

“Il socio pubblico non è l’avversario da battere ma l’interlocutore da mettere in condizione di decidere: la nostra prima mossa è dargli un piano che regga anche davanti alla Corte dei conti” — Avv. Giuseppe Angelo Monardo, Esperto Negoziatore della crisi d’impresa.

C’è un secondo livello di contromossa. L’art. 120-bis CCII consente al piano di prevedere modificazioni dello statuto, compresi aumenti e riduzioni di capitale, anche con limitazione o esclusione del diritto di opzione. Questo significa che, se il socio pubblico non può o non vuole ricapitalizzare, il piano può prevedere l’ingresso di nuove risorse da parte di terzi, a condizione di rispettare le regole del TUSP sulla scelta del socio privato (procedure a evidenza pubblica) e sui vincoli dell’affidamento in house, che non tollera partecipazioni private salvo i casi previsti dalla legge. È un terreno tecnico, dove il diritto societario, il diritto della crisi e il diritto amministrativo si incrociano: proprio per questo va presidiato da subito.

Le pronunce che ti proteggono

Il Consiglio di Stato, Sez. V, con la sentenza n. 2533 del 29 maggio 2017, ha chiarito che il controllo analogo attribuisce all’ente un’influenza dominante, ma non cancella la distinzione soggettiva tra società in house ed ente partecipante: la società resta un soggetto autonomo, con propri organi e proprie responsabilità, e i suoi amministratori possono quindi assumere decisioni sulla crisi anche senza il consenso del socio. La Corte costituzionale, con la sentenza n. 46 del 20 marzo 2013, ha ricordato che l’affidamento in house è un’eccezione alla regola della gara: un’eccezione che ha una giustificazione solo finché la società è in grado di svolgere il servizio, e che rende cruciale costruire piani che preservino la continuità del servizio. La deliberazione della Corte dei conti per le Marche n. 45/2024/PAR, già richiamata, offre al socio pubblico la via legittima per intervenire: motivazione analitica e piano di risanamento.

Terza mossa: l’Agente della riscossione e i creditori pubblici qualificati

La mossa

Quando la società non versa IVA, ritenute e contributi, i creditori pubblici seguono un percorso prestabilito. Prima la segnalazione prevista dall’art. 25-novies CCII, che l’Agenzia delle Entrate, l’INPS, l’INAIL e l’Agente della riscossione inviano quando l’esposizione supera determinate soglie. Poi l’iscrizione a ruolo e la cartella, o l’accertamento esecutivo. Infine la riscossione coattiva: il pignoramento presso terzi dei crediti verso i committenti (art. 72-bis D.P.R. 602/1973), che consente all’Agente della riscossione di ordinare direttamente al terzo il pagamento, senza passare dal giudice, e il fermo o l’ipoteca sui beni.

Perché la fa (e quando preferisce non farla)

Per il creditore pubblico la convenienza non è una scelta discrezionale: le procedure sono vincolate e partono automaticamente. Questo lo rende prevedibile. La sua convenienza diventa invece rilevante nella fase della trattativa: l’amministrazione finanziaria può aderire a una transazione fiscale (art. 63 CCII per gli accordi di ristrutturazione; art. 88 CCII per il concordato) solo se la proposta è conveniente rispetto all’alternativa liquidatoria. Per il fisco, una società pubblica che fallisce significa spesso un recupero molto basso, perché i beni strumentali sono pochi e spesso legati al servizio.

I suoi limiti

L’Agente della riscossione, come tutti i creditori, è bloccato dalle misure protettive. L’art. 72-bis D.P.R. 602/1973 è uno strumento potente, ma non sfugge al divieto di iniziare o proseguire azioni esecutive dopo la pubblicazione dell’istanza o della domanda con richiesta di protezione. I pagamenti dei crediti erariali e previdenziali restano soggetti al regime previsto per i crediti anteriori. In composizione negoziata, l’art. 25-bis CCII prevede inoltre alcune misure premiali di carattere fiscale (ad esempio in materia di interessi e sanzioni e di rateazione), la cui portata va verificata sul testo vigente in relazione al caso concreto.

Sul piano processuale tributario, le cartelle e gli avvisi si impugnano davanti alla Corte di giustizia tributaria nei termini del D.Lgs. 546/1992 (sessanta giorni dalla notifica), e in quel processo vale la sospensione feriale dal 1° al 31 agosto. A ottobre 2026 si applicano ancora le norme del D.Lgs. 546/1992 e del D.P.R. 602/1973, come modificato dal D.Lgs. 110/2024: il testo unico della giustizia tributaria (D.Lgs. 175/2024) e quello dei versamenti e della riscossione (D.Lgs. 33/2025) saranno applicabili dal 1° gennaio 2027.

La tua contromossa

La contromossa è trasformare il creditore pubblico da esecutore automatico a interlocutore della transazione fiscale. Lo Studio, insieme ai commercialisti dello staff, ricostruisce l’esposizione fiscale e contributiva per tributo e per anno, distingue i debiti privilegiati da quelli chirografari, individua le cartelle impugnabili per vizi propri (notifiche, decadenze, prescrizioni) e prepara la proposta di trattamento nell’ambito dello strumento scelto. Nella composizione negoziata, l’esperto può facilitare il dialogo anche con le amministrazioni creditrici; nell’accordo di ristrutturazione, la transazione fiscale consente, a determinate condizioni, di superare la mancata adesione dell’amministrazione quando la proposta è conveniente rispetto alla liquidazione giudiziale (art. 63, comma 2-bis, CCII, la cui applicazione va verificata nel testo vigente dopo il D.Lgs. 136/2024).

Le pronunce che ti proteggono

La regola che la società partecipata è un imprenditore soggetto alle procedure concorsuali (Cass. Sez. I n. 5346/2019) ha una conseguenza diretta anche nei rapporti con il fisco: la società può accedere alla transazione fiscale negli stessi termini di qualunque altra impresa. Non esiste un “regime speciale” per il creditore erariale di una società pubblica: vale la par condicio, nei limiti delle cause di prelazione.

Quarta mossa: la denunzia al tribunale e la pressione sugli amministratori

La mossa

Quando la crisi si prolunga e gli amministratori non agiscono, la mossa successiva può arrivare dai soci o dall’organo di controllo: la denunzia di gravi irregolarità nella gestione ai sensi dell’art. 2409 c.c. Nelle società a controllo pubblico, l’art. 13 TUSP consente a ciascuna amministrazione socia di presentare la denunzia indipendentemente dall’entità della partecipazione. E l’art. 14, comma 3, TUSP qualifica come grave irregolarità la mancata adozione dei provvedimenti necessari quando emergono indicatori di crisi. In parallelo, l’organo di controllo ha il dovere di segnalazione previsto dall’art. 25-octies CCII.

Perché la fa (e quando preferisce non farla)

Per il socio pubblico, la denunzia ha una funzione di tutela: dimostra che l’ente ha vigilato e sposta l’attenzione sugli amministratori. Per il collegio sindacale, la segnalazione è un modo per ridurre la propria esposizione. Entrambi preferiscono non arrivare a questo punto quando gli amministratori presentano un percorso credibile: la denunzia è uno strumento lungo e conflittuale, e nessuno ha interesse a un commissariamento giudiziale di una società che gestisce un servizio pubblico.

I suoi limiti

La denunzia ex art. 2409 c.c. non è una sanzione automatica: il tribunale accerta le irregolarità e può sospendere il procedimento se gli amministratori sono sostituiti con soggetti di adeguata professionalità che si attivano senza indugio per accertarle ed eliminarle. Inoltre, se la società ha già avviato uno strumento di regolazione della crisi, l’irregolarità consistente nell’inerzia viene meno: l’organo amministrativo ha agito.

Anche il terreno della responsabilità è delimitato dalla legge. L’art. 12 TUSP prevede che i componenti degli organi di amministrazione e controllo delle società partecipate siano soggetti alle azioni civili di responsabilità previste dalla disciplina ordinaria delle società di capitali, salva la giurisdizione della Corte dei conti per il danno erariale causato dagli amministratori e dai dipendenti delle società in house.

La tua contromossa

La contromossa contro la pressione sugli amministratori è documentare la reazione tempestiva: un verbale del consiglio che accerta gli indicatori di crisi, un incarico per la redazione del piano, una decisione di accesso a uno strumento. È ciò che la legge chiede, ed è ciò che sterilizza la denunzia. L’art. 2086, secondo comma, c.c. impone agli amministratori di istituire assetti organizzativi, amministrativi e contabili adeguati anche alla rilevazione tempestiva della crisi e di attivarsi senza indugio per l’adozione e l’attuazione di uno degli strumenti previsti dall’ordinamento. Nelle società pubbliche, a questa regola si somma la relazione sul governo societario prevista dall’art. 6, comma 4, TUSP, che deve dare conto del programma di valutazione del rischio.

Il punto più delicato riguarda la gestione nel periodo successivo alla perdita del capitale. Se la causa di scioglimento si è verificata e gli amministratori continuano a operare come se nulla fosse, rispondono personalmente dei danni ai sensi dell’art. 2486 c.c. L’accesso alla composizione negoziata o a un altro strumento, con la dichiarazione prevista dall’art. 20 CCII, sospende la causa di scioglimento e offre agli amministratori la cornice per proseguire l’attività nel rispetto della legge. Nel corso delle trattative, l’imprenditore gestisce l’impresa in modo da evitare pregiudizio alla sostenibilità economico-finanziaria dell’attività, e quando è insolvente ma esistono concrete prospettive di risanamento, la gestione deve avvenire nel prevalente interesse dei creditori (art. 21 CCII).

Le pronunce che ti proteggono

Le Sezioni Unite n. 7799/2005 restano il punto di partenza: la società partecipata è un soggetto di diritto privato, e i suoi amministratori rispondono secondo le regole del codice civile. La Cassazione n. 22209/2013 esclude che il Comune possa sovrapporsi agli organi sociali con atti autoritativi: le decisioni sulla crisi le prende il consiglio di amministrazione. Il Consiglio di Stato n. 2533/2017 conferma che il controllo analogo non annulla l’autonomia soggettiva della società.

Quinta mossa: un creditore deposita il ricorso per la liquidazione giudiziale

La mossa

Quando le esecuzioni individuali non bastano, o quando un creditore teme che altri si stiano soddisfacendo prima di lui, la mossa successiva è il ricorso per l’apertura della liquidazione giudiziale ai sensi dell’art. 37 CCII. Lo possono proporre i creditori, l’organo di controllo o di vigilanza e il pubblico ministero. Il procedimento è disciplinato dagli artt. 40 e seguenti CCII: il tribunale convoca le parti, la società deve depositare i bilanci degli ultimi tre esercizi e una situazione patrimoniale aggiornata, e se accerta l’insolvenza dichiara aperta la liquidazione con sentenza.

Perché la fa (e quando preferisce non farla)

Dal suo punto di vista, il ricorso conviene in tre casi: quando il creditore vuole fermare la corsa degli altri creditori; quando vuole che un curatore eserciti le azioni di responsabilità e le revocatorie che lui da solo non potrebbe esercitare; quando vuole usare il ricorso come leva per ottenere un pagamento. Quest’ultimo uso è frequente, e i tribunali lo conoscono: il ricorso per liquidazione giudiziale non è uno strumento di recupero del singolo credito, e la rinuncia del creditore pagato non impedisce al tribunale di proseguire se altri soggetti legittimati sono intervenuti.

Preferisce non farla quando sa che la società ha un attivo modesto e che in liquidazione giudiziale recupererebbe pochissimo. Nelle società pubbliche questo è il caso più frequente: i beni strumentali sono spesso di proprietà dell’ente (reti, immobili, impianti concessi in uso), il valore aziendale coincide con il contratto di servizio, e il contratto di servizio con ogni probabilità si scioglie o viene revocato con l’apertura della procedura. Per molti creditori della società pubblica, la liquidazione giudiziale è l’alternativa peggiore: ed è proprio questo il dato su cui si costruisce la proposta.

I suoi limiti

Il tribunale non dichiara aperta la liquidazione giudiziale se l’ammontare dei debiti scaduti e non pagati risultanti dagli atti dell’istruttoria è complessivamente inferiore a trentamila euro (art. 49, comma 5, CCII). Inoltre, la società deve essere un imprenditore commerciale non minore: l’art. 1 CCII esclude dall’ambito del Codice lo Stato e gli enti pubblici, ma non le società partecipate, come conferma l’art. 14, comma 1, TUSP e la Cassazione n. 5346/2019.

Se la società ha già depositato una domanda di accesso a uno strumento di regolazione della crisi, il ricorso per liquidazione giudiziale viene trattato in modo coordinato e il tribunale, di regola, esamina prima la domanda dello strumento alternativo, purché non sia manifestamente inammissibile o abusiva (art. 7 CCII). È il principio di trattazione unitaria che dà priorità agli strumenti diversi dalla liquidazione quando sono idonei.

Il ricorrente ha anche un onere: deve provare la propria legittimazione, cioè la titolarità di un credito, anche non accertato giudizialmente. Un ricorso basato su un credito contestato in modo serio espone il creditore a un rigetto.

La tua contromossa

Qui la contromossa diventa la risposta alla domanda del titolo. Quale procedura suggerisce lo Studio quando i soci pubblici non ricapitalizzano? La risposta dipende da tre variabili: se l’impresa è in crisi o già insolvente; se il servizio affidato ha un valore che può sostenere un piano; se esiste un soggetto (il socio stesso, con gli strumenti consentiti, o un terzo selezionato con procedura pubblica) disposto a sostenere il risanamento.

Prima ipotesi: crisi reversibile, servizio con valore, socio che può intervenire solo con un piano. La strada che lo Studio suggerisce per prima è la composizione negoziata della crisi (artt. 12-25-undecies CCII). L’istanza si presenta sulla piattaforma telematica nazionale presso la camera di commercio; un esperto indipendente viene nominato e affianca l’impresa nelle trattative con creditori e soci. L’istanza può contenere la richiesta di misure protettive, che bloccano le azioni esecutive, e la dichiarazione che sospende gli obblighi in materia di riduzione del capitale (art. 20 CCII). La durata dell’incarico dell’esperto è di centottanta giorni dalla sua accettazione, prorogabili. È lo strumento ideale per una società pubblica perché è riservato, non comporta lo spossessamento, consente un dialogo strutturato con il socio pubblico e porta alla costruzione di quel piano di ristrutturazione che l’art. 14, commi 4 e 5, TUSP richiede per legittimare un intervento dell’ente.

Seconda ipotesi: crisi più grave, accordo possibile con la maggioranza dei creditori finanziari e con il fisco. Lo Studio valuta l’accordo di ristrutturazione dei debiti (art. 57 CCII), anche nella forma ad efficacia estesa (art. 61) o agevolata (art. 60), con l’eventuale transazione fiscale (art. 63). È uno strumento utile quando pochi creditori (banche, fisco, un grande fornitore) concentrano la maggior parte del debito.

Terza ipotesi: insolvenza, servizio da preservare, necessità di vincolare anche i creditori dissenzienti. La procedura è il concordato preventivo in continuità aziendale (artt. 84 e seguenti CCII), eventualmente preceduto da una domanda con riserva ai sensi dell’art. 44 CCII per ottenere subito le misure protettive e il tempo necessario a completare il piano. Il piano può prevedere l’apporto di nuova finanza, la ristrutturazione del contratto di servizio, la cessione di rami non strategici e, nei limiti consentiti dal TUSP, l’ingresso di nuovi soci.

Quarta ipotesi: nessuna prospettiva di continuità. Lo Studio valuta il concordato liquidatorio (che richiede un apporto di risorse esterne che incrementi in misura apprezzabile l’attivo disponibile) o, quando nemmeno questo è possibile, il deposito in proprio della domanda di liquidazione giudiziale: chiederla prima che la chieda un creditore significa, per gli amministratori, interrompere l’aggravamento del dissesto e limitare la propria esposizione ai sensi dell’art. 2486 c.c.

C’è un passaggio che collega le quattro ipotesi e che spesso viene trascurato: la composizione negoziata non è un vicolo cieco, ma una porta che si apre su tutte le altre strade. Al termine delle trattative, l’art. 23 CCII consente di concludere un contratto con uno o più creditori, una convenzione di moratoria, un accordo sottoscritto da imprenditore, creditori ed esperto, oppure di accedere a un piano attestato di risanamento, a un accordo di ristrutturazione, al concordato preventivo o alla liquidazione giudiziale. E quando le trattative non hanno avuto esito positivo e l’esperto ha dichiarato nella relazione finale che le soluzioni individuate non sono praticabili, l’art. 25-sexies CCII consente di presentare una proposta di concordato semplificato per la liquidazione del patrimonio. Per una società pubblica questo significa che l’avvio della composizione negoziata non brucia nessuna opzione: consente di sperimentare il dialogo con il socio e con i creditori e, se il dialogo fallisce, di approdare a una soluzione ordinata invece di subire il ricorso di un creditore.

Dal punto di vista del socio pubblico, la composizione negoziata ha un vantaggio ulteriore: la presenza di un esperto indipendente, nominato da una commissione e non scelto dalla società, rafforza la credibilità del piano davanti agli organi di controllo dell’ente e alla Corte dei conti. Un ente che deve motivare analiticamente un trasferimento collegato al contratto di servizio trova nel lavoro dell’esperto e nel piano costruito durante le trattative un supporto documentale che un semplice piano interno degli amministratori non offre. Allo stesso modo, la relazione dell’esperto sulla praticabilità del risanamento aiuta l’ente a decidere se mantenere la partecipazione, metterla in vendita con procedura pubblica o inserirla nella razionalizzazione periodica prevista dall’art. 20 TUSP.

Infine, la scelta della procedura deve tenere conto del rapporto con l’affidamento del servizio. Se l’ente revoca l’affidamento in house o non lo rinnova, la società perde la fonte principale dei ricavi e qualunque piano in continuità diventa impraticabile. Per questo lo Studio, fin dall’inizio, verifica la durata residua del contratto di servizio, le clausole di risoluzione, gli eventuali provvedimenti amministrativi in corso e i relativi termini di impugnazione davanti al giudice amministrativo, che seguono la sospensione feriale ordinaria.

La contromossa contro il singolo ricorso, quindi, non è “difendersi dalla liquidazione” negando l’insolvenza quando l’insolvenza c’è, ma anticipare il ricorso con la domanda dello strumento più adatto e chiedere al tribunale di trattarla con priorità. Se il ricorso è già stato depositato, lo Studio deposita nel procedimento la domanda di accesso allo strumento alternativo e verifica la legittimazione del ricorrente.

Sul piano dei termini, attenzione alla differenza più insidiosa. I procedimenti disciplinati dal Codice della crisi non sono soggetti alla sospensione feriale: l’art. 9, comma 1, CCII stabilisce che i termini corrono anche dal 1° al 31 agosto. Il reclamo contro la sentenza che apre la liquidazione giudiziale si propone entro trenta giorni (art. 51 CCII), e se la sentenza viene notificata a luglio il termine scade in agosto. Al contrario, l’opposizione a un decreto ingiuntivo, il ricorso tributario o il ricorso al TAR contro la revoca di un affidamento seguono la sospensione feriale della L. 742/1969. Confondere i due regimi è uno degli errori più costosi che un amministratore possa commettere.

Le pronunce che ti proteggono

La Cassazione n. 5346/2019 obbliga a prendere sul serio l’insolvenza della società pubblica, ma la stessa logica di “impresa come le altre” consente alla società di invocare tutte le regole che limitano il ricorrente: soglia minima, legittimazione, priorità degli strumenti alternativi. Il Consiglio di Stato n. 2533/2017, distinguendo la società dall’ente, conferma che la decisione di accedere a uno strumento appartiene agli organi sociali, coerentemente con l’art. 120-bis CCII.

Sesta mossa: il curatore, gli amministratori e il Comune socio

La mossa

Se la partita arriva alla liquidazione giudiziale, entra in scena un nuovo giocatore: il curatore. La sua prima mossa è ricostruire il passato. Esamina i bilanci, individua il momento in cui il capitale è andato perduto, quantifica il danno da prosecuzione dell’attività (art. 2486 c.c., con i criteri di quantificazione del differenziale dei netti patrimoniali) e valuta tre azioni: la responsabilità degli amministratori e dei sindaci; le revocatorie dei pagamenti preferenziali; l’azione di responsabilità per abuso di direzione e coordinamento nei confronti del socio pubblico (art. 2497 c.c.).

Perché la fa (e quando preferisce non farla)

Per il curatore, le azioni di responsabilità sono spesso l’unico modo per creare attivo in una procedura altrimenti povera. Il Comune socio, gli amministratori assicurati e i sindaci sono soggetti solvibili. Preferisce non agire quando i costi del giudizio superano il recupero atteso o quando gli amministratori hanno documentato una reazione tempestiva alla crisi.

I suoi limiti

Il curatore che agisce ai sensi dell’art. 2497 c.c. deve provare l’abuso della direzione e coordinamento, cioè che l’ente ha agito nell’interesse proprio o altrui in violazione dei principi di corretta gestione societaria e imprenditoriale, e il danno conseguente. Il Tribunale di Palermo, con la sentenza del 12 luglio 2023, ha precisato che quando l’azione è proposta dal curatore non opera la condizione di sussidiarietà prevista dal terzo comma dell’art. 2497 c.c., perché non è possibile una preventiva escussione della società fallita; ma resta fermo l’onere di dimostrare l’abuso e il nesso causale.

Per gli amministratori, la responsabilità ex art. 2486 c.c. presuppone che dopo la causa di scioglimento abbiano compiuto atti non conservativi. L’accesso tempestivo a uno strumento di regolazione della crisi, con la sospensione della causa di scioglimento, è la difesa più solida.

Per il socio pubblico, la conseguenza più pesante è l’art. 14, comma 6, TUSP: il divieto per cinque anni di costituire nuove società o mantenere partecipazioni in società che gestiscano i medesimi servizi, dopo l’insolvenza di una controllata titolare di affidamenti diretti.

La tua contromossa

La contromossa, a questo punto, si gioca prima che la mossa arrivi: la migliore difesa contro l’azione del curatore è non avere un curatore. Ma anche quando la procedura è aperta, la documentazione delle decisioni assunte dal consiglio, dei piani presentati al socio, delle richieste di ricapitalizzazione respinte e degli strumenti tentati costituisce la prova che gli amministratori hanno fatto ciò che la legge chiedeva. Lo Studio costruisce questa documentazione da subito, fin dalla prima riunione: verbali, relazioni, corrispondenza con l’ente, pareri. In molti casi, la stessa documentazione serve agli amministratori per sostenere, se necessario, che la mancata ricapitalizzazione è stata una scelta del socio e non una loro omissione.

C’è poi un aspetto che trasforma la contromossa in leva negoziale: il rischio dell’art. 2497 c.c. e il divieto dell’art. 14, comma 6, TUSP sono argomenti che il socio pubblico deve considerare quando decide se sostenere un piano. Non sono minacce, sono conseguenze legali che rientrano nella valutazione di convenienza che l’ente deve motivare.

Le pronunce che ti proteggono

Oltre al Tribunale di Palermo del 12 luglio 2023, rileva la Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per l’Abruzzo, deliberazione n. 157/2020/PAR del 27 luglio 2020: il divieto di soccorso finanziario vale a maggior ragione per le società in liquidazione, perché in quella fase l’apporto del socio non ha finalità di riequilibrio, ma equivale a un accollo delle passività con implicita rinuncia alla limitazione di responsabilità. La stessa deliberazione richiama la Sezione per il Lazio, n. 88/2018/PAR, sulla natura dell’apporto finanziario in fase di liquidazione. Per gli amministratori, il messaggio è chiaro: non si può contare su un salvataggio del socio una volta avviata la liquidazione; il momento per costruire il sostegno legittimo dell’ente è prima, dentro un piano di risanamento.

Tre partite giocate: simulazioni mossa per mossa

Le simulazioni che seguono sono ipotesi dimostrative, costruite su dati plausibili, e non riproducono casi reali dello Studio.

Simulazione 1 – Il pignoramento dei corrispettivi e la composizione negoziata.
Società a responsabilità limitata in house, partecipata da tre Comuni, gestione del servizio di igiene urbana. Perdite negli esercizi 2023, 2024 e 2025; patrimonio netto negativo di 386.400 €; debiti scaduti verso fornitori per 1.147.900 €, debiti tributari e contributivi per 612.300 €. All’assemblea del 29 giugno 2026 (lunedì) convocata ai sensi dell’art. 2482-ter c.c., i Comuni non votano la ricapitalizzazione. Un fornitore notifica il 14 settembre 2026 (lunedì) un decreto ingiuntivo provvisoriamente esecutivo per 97.480 €; il termine di quaranta giorni per l’opposizione cadrebbe il 24 ottobre 2026, che è un sabato, e slitta quindi a lunedì 26 ottobre 2026. Il 5 ottobre 2026 (lunedì) la società deposita l’istanza di composizione negoziata con richiesta di misure protettive e dichiarazione ai sensi dell’art. 20 CCII; l’esperto accetta il 7 ottobre 2026. Il 19 ottobre 2026 (lunedì) il fornitore notifica il pignoramento presso terzi ai Comuni: ma le misure protettive, pubblicate e confermate dal tribunale, impediscono di proseguire. I centottanta giorni dell’incarico dell’esperto scadono il 5 aprile 2027 (lunedì). Nel frattempo la società propone l’opposizione al decreto entro il 26 ottobre, contestando 21.300 € di fatture per prestazioni non eseguite. A questo punto, per il fornitore, la convenienza di proseguire è scarsa: il pignoramento è bloccato, una parte del credito è contestata, e il tavolo della composizione negoziata offre un piano di pagamento con un orizzonte certo.

Simulazione 2 – Il reclamo in agosto e l’opposizione in settembre.
Società per azioni partecipata da una Regione e da due Province, servizi di trasporto locale. Il 20 luglio 2026 (lunedì) riceve due notifiche: la sentenza che dichiara aperta la liquidazione giudiziale su ricorso di un creditore e, lo stesso giorno, un decreto ingiuntivo di un altro fornitore per 43.770 €. Il reclamo contro la sentenza (art. 51 CCII) va proposto entro trenta giorni, cioè entro il 19 agosto 2026 (mercoledì): la sospensione feriale non si applica, perché l’art. 9, comma 1, CCII la esclude per i procedimenti del Codice. L’opposizione al decreto ingiuntivo, invece, è un giudizio civile ordinario: il termine di quaranta giorni decorre per undici giorni a luglio (dal 21 al 31), si ferma dal 1° al 31 agosto e riprende il 1° settembre per i ventinove giorni residui, scadendo il 29 settembre 2026 (martedì). Un amministratore che “aspetta settembre” per entrambi perde il reclamo; uno che considera agosto utile anche per l’opposizione non rischia nulla, ma deve sapere che il termine vero, per quella, è più lungo.

Simulazione 3 – Il concordato con riserva contro il ricorso del creditore.
Società a controllo pubblico con socio privato di minoranza, servizi idrici. Un creditore deposita il ricorso per liquidazione giudiziale; il tribunale fissa l’udienza. La società deposita il 9 novembre 2026 (lunedì) una domanda di concordato con riserva ai sensi dell’art. 44 CCII, con richiesta di misure protettive. Il tribunale concede sessanta giorni per il deposito della proposta, del piano e dell’attestazione: il termine scade l’8 gennaio 2027 (venerdì). Il piano prevede: un credito verso i soci per corrispettivi arretrati di 274.600 € riconciliato e pagato secondo il piano; la ristrutturazione del contratto di servizio con un aggiornamento dei corrispettivi; il pagamento dei creditori chirografari al 38,5% in quattro anni; il trattamento dei crediti tributari con transazione fiscale. Il socio pubblico, a fronte di un piano con orizzonte di equilibrio entro tre anni comunicato alla Corte dei conti, delibera un trasferimento collegato al contratto di servizio, nella cornice dell’eccezione prevista dall’art. 14, comma 5, TUSP. Per il creditore ricorrente, la prospettiva cambia: in liquidazione giudiziale, con il probabile scioglimento del contratto di servizio, la stima di soddisfazione era inferiore al 10%.

Quando all’avversario conviene trattare

La lettura strategica della partita parte da una domanda semplice: in quale momento il creditore guadagna di più accettando un accordo piuttosto che continuando ad aggredire? Nelle società pubbliche in crisi, i momenti sono quattro.

Il primo è subito dopo la pubblicazione delle misure protettive. Il creditore che aveva in corso un pignoramento si vede bloccato. Le spese già sostenute sono perdute, e l’alternativa è aspettare l’esito della composizione o dello strumento. In questo momento, una proposta di pagamento dilazionato, magari con una quota più alta per chi aderisce subito, ha un valore concreto.

Il secondo è quando il creditore capisce quanto vale la liquidazione giudiziale. Il valore dell’azienda pubblica coincide spesso con il contratto di servizio. Se la liquidazione comporta lo scioglimento del contratto, la restituzione dei beni all’ente e il trasferimento del personale, ai creditori rimane poco. Una stima di liquidazione documentata (che lo staff di commercialisti predispone) è la carta che sposta la convenienza.

Il terzo è quando il socio pubblico ha bisogno di un accordo per giustificare il proprio intervento. Paradossalmente, è il socio che non ricapitalizza a diventare, in questa fase, il soggetto più disponibile: se l’insolvenza della società comporterebbe per lui il divieto dell’art. 14, comma 6, TUSP e un rischio di azione ex art. 2497 c.c., allora un piano di risanamento con eccezione prevista dall’art. 14, comma 5, è la soluzione che lo mette al riparo. Per i creditori, l’intervento dell’ente nel piano è una garanzia di esecuzione.

Il quarto è quando il creditore pubblico deve scegliere sulla transazione fiscale. L’amministrazione finanziaria valuta la convenienza rispetto all’alternativa liquidatoria; se la proposta è documentata e la stima liquidatoria è bassa, il margine di adesione si allarga.

Dal suo punto di vista, la banca tratta quando vede che il piano prevede la stabilizzazione dei flussi del contratto di servizio e una riduzione dell’esposizione con pagamenti certi; il fornitore strategico tratta quando gli si garantisce la continuità della fornitura con pagamenti regolari per il futuro (i crediti per prestazioni successive all’accesso allo strumento sono prededucibili nei limiti previsti dalla legge); i lavoratori, attraverso le loro rappresentanze, trattano quando la continuità garantisce l’occupazione.

La trattativa non si apre quando conviene al debitore, ma quando la convenienza si sposta dalla parte del creditore: il lavoro dello Studio è far arrivare quel momento e riconoscerlo quando arriva. Il saldo e stralcio con il singolo creditore ha senso solo all’interno di un piano complessivo: un pagamento preferenziale fuori dalla procedura espone gli amministratori a responsabilità e il pagamento stesso alla revocatoria.

La partita in tabella

La tabella riassume le mosse principali dei creditori e del socio pubblico, il vincolo che le limita, la contromossa disponibile e il momento utile per giocarla. Va letta tenendo presente che i termini dei procedimenti del Codice della crisi corrono anche in agosto (art. 9, comma 1, CCII), mentre quelli dei giudizi civili ordinari, tributari e amministrativi sono sospesi dal 1° al 31 agosto (L. 742/1969).

Le domande di chi è sotto attacco

Il Comune socio può rifiutarsi di ricapitalizzare la nostra società?
Sì, e in molti casi è obbligato a farlo. L’art. 14, comma 5, TUSP vieta gli aumenti di capitale e i trasferimenti straordinari alle partecipate con perdite per tre esercizi consecutivi, salvo le eccezioni previste, che richiedono un piano di risanamento. Il rifiuto non è quindi necessariamente un abbandono: è spesso la conseguenza dell’assenza di un piano che consenta all’ente di intervenire legittimamente.

Se il socio pubblico non vota l’aumento di capitale, la società è automaticamente sciolta?
No, se gli amministratori accedono in tempo a uno strumento della crisi. La causa di scioglimento per perdita del capitale opera, ma la composizione negoziata (art. 20 CCII), gli accordi di ristrutturazione (art. 64) e il concordato preventivo (art. 89) consentono di sospendere gli obblighi di riduzione e ricostituzione del capitale e la stessa causa di scioglimento.

Un fornitore può pignorare i soldi che il Comune ci deve per il contratto di servizio?
Sì, finché non sono in vigore le misure protettive. Il pignoramento presso terzi dei corrispettivi è la mossa più frequente. Dalla pubblicazione dell’istanza di misure protettive nella composizione negoziata o della domanda di accesso a uno strumento con richiesta di protezione, i creditori non possono iniziare o proseguire le azioni esecutive.

Il socio pubblico può impedirci di presentare un concordato preventivo?
No. L’art. 120-bis CCII attribuisce agli amministratori, in via esclusiva, la decisione sull’accesso allo strumento, sul contenuto della proposta e sulle condizioni del piano. I soci devono essere informati, ma non hanno un potere di veto.

I termini per difenderci si fermano ad agosto?
Dipende dal procedimento. Nei procedimenti del Codice della crisi, come il reclamo contro la sentenza di liquidazione giudiziale, i termini corrono anche in agosto (art. 9, comma 1, CCII). Nei giudizi civili ordinari (ad esempio l’opposizione al decreto ingiuntivo), nel processo tributario e in quello amministrativo vale invece la sospensione dal 1° al 31 agosto prevista dalla L. 742/1969.

Se la società finisce in liquidazione giudiziale, il Comune ne risponde?
Può risponderne, se ha abusato della direzione e coordinamento. Il Tribunale di Palermo, con la sentenza del 12 luglio 2023, ha ritenuto applicabile l’art. 2497 c.c. anche al Comune socio unico che esercita controllo analogo. Inoltre, l’art. 14, comma 6, TUSP impedisce all’ente, per cinque anni, di costituire o mantenere società che gestiscano gli stessi servizi.

I paletti fissati dai giudici

Le pronunce raccolte di seguito sono organizzate per la mossa che ciascuna limita o orienta. Gli estremi sono riportati come risultano dalle fonti consultate; i principi sono riformulati.

Sulla possibilità di sottoporre la società pubblica alle procedure (e quindi agli strumenti di protezione)

1. Cass. civ., Sez. I, sent. n. 5346/2019, pubblicata il 22 febbraio 2019 (decisa il 5 dicembre 2018). Principio: scegliendo lo schema della società di capitali, l’ente accetta che la società sopporti il rischio di insolvenza, in nome dell’uguaglianza, dell’affidamento dei creditori e della parità di trattamento sul mercato; la società in house può essere sottoposta a procedura concorsuale. Rilevanza: è il fondamento sia del rischio di liquidazione giudiziale sia dell’accesso a tutti gli strumenti di regolazione della crisi.

2. Cass., Sezioni Unite, sent. n. 7799 del 15 aprile 2005. Principio: la società di capitali non perde la natura di soggetto privato per il solo fatto che le partecipazioni appartengano a enti pubblici. Rilevanza: la società è un imprenditore e le sue scelte sulla crisi seguono il diritto comune.

Sulle pretese del socio pubblico e sul rapporto con la società

3. Cass. n. 22209 del 27 settembre 2013. Principio: tra società ed ente socio c’è piena autonomia e si applicano le regole di diritto comune; l’ente non può incidere unilateralmente sul rapporto con poteri autoritativi. Rilevanza: limita le iniziative unilaterali del Comune, anche come terzo debitore dei corrispettivi.

4. Cons. Stato, Sez. V, sent. n. 2533 del 29 maggio 2017. Principio: il controllo analogo conferisce all’ente un’influenza dominante ma non elimina la distinzione soggettiva tra società in house ed ente partecipante. Rilevanza: sostiene l’autonomia decisionale degli amministratori nell’accesso agli strumenti della crisi (art. 120-bis CCII).

5. Corte cost., sent. n. 46 del 20 marzo 2013. Principio: l’affidamento in house è un’eccezione alla regola generale dell’affidamento mediante gara. Rilevanza: segnala che la continuità del servizio è l’elemento su cui si gioca la sopravvivenza dell’affidamento e quindi del piano.

Sul divieto di soccorso finanziario e sulle condizioni per l’intervento del socio

6. Corte dei conti, Sezione delle autonomie, deliberazione n. 15/SEZ/AUT/2014/FRG. Principio: il divieto di soccorso finanziario supera la logica del salvataggio obbligatorio degli organismi in dissesto irreversibile. Rilevanza: spiega perché il socio pubblico non ricapitalizza senza un piano.

7. Corte dei conti, Sez. reg. controllo Toscana, deliberazione n. 126/2013/PAR del 30 aprile 2013. Principio: i limiti agli interventi dei soci pubblici servono a frenare le ricapitalizzazioni che coprono perdite strutturali. Rilevanza: la proposta al socio deve dimostrare che le perdite non sono strutturali o che il piano le elimina.

8. Corte dei conti, Sez. reg. controllo Abruzzo, deliberazione n. 157/2020/PAR del 27 luglio 2020. Principio: il divieto vale a maggior ragione per le società in liquidazione, nelle quali l’apporto del socio equivale a un accollo delle passività con implicita rinuncia alla responsabilità limitata. Rilevanza: il sostegno dell’ente va costruito prima della liquidazione, dentro un piano di risanamento.

9. Corte dei conti, Sez. reg. controllo Lazio, deliberazione n. 88/2018/PAR (richiamata nella deliberazione abruzzese, di cui si è letta solo la sintesi). Principio: chiarisce la natura dell’apporto finanziario del socio nella fase di liquidazione. Rilevanza: conferma il quadro restrittivo per gli interventi tardivi.

10. Corte dei conti, Sez. reg. controllo Marche, deliberazione n. 45/2024/PAR. Principio: alle società in liquidazione non si possono erogare trasferimenti straordinari, salvo che l’ente dimostri con motivazione analitica un interesse pubblico specifico e concreto; il secondo periodo dell’art. 14, comma 5, TUSP richiede un piano di risanamento; le prestazioni reiterate senza contratto non dimostrano di per sé l’utilità per l’ente. Rilevanza: indica al socio la strada legittima e alla società la necessità di formalizzare i rapporti di servizio.

Sulle azioni del curatore e sulla responsabilità del socio pubblico

11. Trib. Palermo, sent. 12 luglio 2023 (R.G. 6816/2017). Principio: l’art. 2497 c.c. si applica anche agli enti pubblici diversi dallo Stato; il Comune socio unico con controllo analogo esercita direzione e coordinamento in re ipsa; se agisce il curatore non opera la condizione di sussidiarietà del terzo comma. Rilevanza: il socio pubblico che lascia la società senza sostegno dopo averla diretta resta esposto; è un elemento della sua valutazione di convenienza.

In questo quadro di pronunce si inserisce la normativa che fissa i paletti più netti: l’art. 9, comma 1, CCII (nessuna sospensione feriale nei procedimenti del Codice), l’art. 49, comma 5, CCII (soglia minima di trentamila euro per l’apertura della liquidazione giudiziale), l’art. 120-bis CCII (competenza esclusiva degli amministratori), gli artt. 20, 64 e 89 CCII (sospensione delle regole sul capitale) e l’art. 14 TUSP nel suo insieme.

Cosa può fare lo Studio Monardo: giochiamo la partita al posto tuo

Davanti a una società partecipata in crisi con soci pubblici che non ricapitalizzano, lo Studio lavora su più tavoli contemporaneamente: quello dei creditori, quello del socio pubblico, quello del tribunale. Giochiamo la partita al posto tuo: analizziamo le mosse già fatte dai creditori e dal socio, intercettiamo i vizi dei loro atti, presidiamo le scadenze che devono rispettare, apriamo il tavolo della trattativa nel momento in cui la loro convenienza si sposta. In concreto:

1. Mappiamo la posizione debitoria e le azioni in corso: elenchiamo decreti ingiuntivi, precetti, pignoramenti, cartelle e segnalazioni ricevute, con le rispettive scadenze, distinguendo i termini soggetti alla sospensione feriale da quelli del Codice della crisi.
2. Verifichiamo gli indicatori di crisi e gli assetti: esaminiamo il programma di valutazione del rischio (art. 6 TUSP), la relazione sul governo societario e gli assetti previsti dall’art. 2086 c.c., e predisponiamo le delibere che documentano la reazione tempestiva degli amministratori.
3. Scegliamo lo strumento e lo motiviamo: confrontiamo composizione negoziata, accordo di ristrutturazione, concordato in continuità o liquidatorio e liquidazione in proprio, in base allo stato di crisi o insolvenza e al valore del servizio.
4. Depositiamo l’istanza o la domanda con le misure protettive: prepariamo l’istanza sulla piattaforma della composizione negoziata o la domanda, anche con riserva, con la dichiarazione di sospensione degli obblighi sul capitale.
5. Costruiamo con i commercialisti dello staff il piano che il socio pubblico può approvare: un piano di ristrutturazione con orizzonte di equilibrio, coerente con l’art. 14, commi 4 e 5, TUSP e predisposto per la comunicazione alla Corte dei conti.
6. Gestiamo le opposizioni e i contenziosi: proponiamo opposizioni ai decreti ingiuntivi, istanze di sospensione, ricorsi tributari contro cartelle viziate e, se necessario, il reclamo contro la sentenza di liquidazione giudiziale.
7. Prepariamo la transazione fiscale e contributiva: ricostruiamo il debito per tributo e anno e redigiamo la proposta di trattamento nell’ambito dello strumento.
8. Conduciamo la trattativa con banche, fornitori strategici e lavoratori: proponiamo piani di pagamento e accordi coerenti con la par condicio, evitando pagamenti preferenziali che esporrebbero gli amministratori.
9. Riconciliamo i crediti e debiti reciproci con gli enti soci: verifichiamo i corrispettivi arretrati e le compensazioni, per preservare i flussi del contratto di servizio.
10. Tuteliamo gli amministratori: raccogliamo la documentazione delle decisioni e degli strumenti tentati, per prevenire le contestazioni ex art. 2486 c.c. e difenderli se arrivano.

L’Avv. Giuseppe Angelo Monardo è avvocato cassazionista; coordinatore di uno staff multidisciplinare operante a livello nazionale in diritto bancario e tributario; Gestore della crisi da sovraindebitamento (L. 3/2012) iscritto negli elenchi del Ministero della Giustizia; professionista fiduciario di un OCC (Organismo di Composizione della Crisi); Esperto Negoziatore della crisi d’impresa ai sensi del D.L. 118/2021.

In questa partita pesa in modo particolare la qualifica di Esperto Negoziatore della crisi d’impresa: chi conosce dall’interno il funzionamento della composizione negoziata sa come si prepara un’istanza credibile, come si imposta il dialogo con l’esperto e come si porta il socio pubblico al tavolo con un piano che regge. La qualifica di cassazionista garantisce poi la continuità della strategia dall’analisi iniziale fino alla Cassazione: lo stesso difensore e la stessa linea, dal primo decreto ingiuntivo fino all’eventuale ricorso in sede di legittimità. Lo staff multidisciplinare di avvocati e commercialisti lavora sullo stesso caso, perché la convenienza dei creditori e del socio pubblico si misura con i numeri del piano quanto con le norme.

Le regole del gioco, fino all’ultima mossa

Nella crisi di una società partecipata non vince chi ha ragione in astratto, ma chi conosce le regole del gioco e muove nei tempi giusti. I creditori sanno quali strumenti usare; il socio pubblico sa quali rischi corre; gli amministratori che aspettano la ricapitalizzazione lasciano che siano gli altri a scegliere la procedura. La risposta alla domanda del titolo è quindi questa: quando i soci pubblici non ricapitalizzano, lo Studio suggerisce di regola di partire dalla composizione negoziata se la crisi è reversibile, di passare all’accordo di ristrutturazione o al concordato in continuità se serve vincolare i creditori, e di chiedere in proprio la liquidazione solo quando non c’è più nulla da proteggere.

Lo Studio Monardo segue queste situazioni perché vi convergono le competenze certificate dell’Avvocato: la qualifica di Esperto Negoziatore della crisi d’impresa ai sensi del D.L. 118/2021 per gli strumenti della crisi, il coordinamento dello staff nazionale in diritto bancario e tributario per i rapporti con banche e fisco, e la qualifica di cassazionista per sostenere la linea difensiva fino all’ultimo grado.

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