Società Di Servizi Pubblici Locali In Crisi: Continuità Del Servizio E Procedure Con Lo Studio Legale

Raccolta rifiuti, trasporto pubblico, acqua, gas, farmacie comunali, mense scolastiche, illuminazione: dietro molti servizi che diamo per scontati c’è una società di capitali partecipata da uno o più Comuni. Quando quella società entra in crisi, le domande arrivano da tutte le parti: dagli amministratori che temono di rispondere personalmente, dai sindaci che non sanno se possono (o devono) mettere soldi, dai fornitori che vantano crediti, dai dipendenti che si chiedono se a fine mese lo stipendio arriverà. In questa guida abbiamo raccolto le domande che riceviamo più spesso su questo tema, con risposte complete e senza giri di parole.

Il quadro normativo, in sintesi, è questo. Il Testo unico delle società a partecipazione pubblica (D.Lgs. 175/2016, “TUSP”) stabilisce all’art. 14 che queste società sono soggette alle procedure concorsuali come qualsiasi impresa privata, impone agli amministratori di intercettare la crisi con programmi di valutazione del rischio (art. 6) e di reagire con un piano di risanamento, e vieta all’ente socio di ripianare all’infinito le perdite. Il Codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza (D.Lgs. 14/2019, “CCII”) fornisce gli strumenti operativi: composizione negoziata, accordi di ristrutturazione, concordato preventivo in continuità, liquidazione giudiziale con prosecuzione dell’attività. Sullo sfondo, il D.Lgs. 201/2022 ha riordinato i servizi pubblici locali di rilevanza economica, rendendo più esigenti le condizioni per mantenere un affidamento in house.

Perché lo Studio Monardo segue proprio questa materia? Perché la crisi di una società di servizi pubblici si gioca su tre terreni che coincidono con le competenze certificate dell’Avvocato. Il primo è la composizione negoziata della crisi, oggi il punto d’ingresso naturale per una partecipata in difficoltà: l’Avv. Giuseppe Angelo Monardo è Esperto Negoziatore della crisi d’impresa ai sensi del D.L. 118/2021, cioè conosce dall’interno lo strumento nato proprio da quel decreto. Il secondo è il contenzioso che quasi sempre accompagna queste crisi (reclami, opposizioni, questioni di giurisdizione decise dalle Sezioni Unite), che un avvocato cassazionista può seguire fino all’ultimo grado. Il terzo è la ristrutturazione dell’esposizione verso banche ed erario, su cui opera lo staff multidisciplinare nazionale in diritto bancario e tributario coordinato dall’Avvocato.

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Ma una società del Comune può davvero “fallire”?

Sì. Oggi non si parla più di fallimento ma di liquidazione giudiziale, e una società partecipata dal Comune può finirci esattamente come un’impresa privata.

È la domanda che sentiamo più spesso, e capisco perché: l’idea diffusa è che “dietro c’è il Comune”, quindi la società non possa saltare. Non è così, e da tempo. La legge esclude dalle procedure concorsuali gli enti pubblici, non le società di cui gli enti pubblici sono soci. Una S.p.A. o una S.r.l. resta una società di capitali, con un patrimonio suo, debiti suoi e un suo rischio d’impresa, anche se il capitale è al 100% comunale.

Il TUSP lo dice in modo esplicito all’art. 14, comma 1: le società a partecipazione pubblica sono soggette alle disposizioni sulle procedure concorsuali (oggi quelle del CCII, che ha sostituito la vecchia legge fallimentare) e, se ne ricorrono i requisiti dimensionali, all’amministrazione straordinaria delle grandi imprese.

La giurisprudenza ha chiuso anche il capitolo più discusso, quello delle società in house, cioè le società su cui l’ente esercita un “controllo analogo” a quello sui propri uffici e a cui affida i servizi senza gara. Per anni una parte della dottrina ha sostenuto che, essendo una sorta di “braccio operativo” del Comune, dovessero condividerne l’esenzione. La Cassazione ha detto di no: con la sentenza n. 3196 del 7 febbraio 2017 e poi con la n. 5346 del 22 febbraio 2019 ha affermato che il controllo analogo non trasforma la società in un ente pubblico e non la sottrae alle procedure concorsuali. Nel 2023 (Cass. n. 8794 del 28 marzo 2023) la Corte ha confermato la linea anche per partecipate qualificabili come organismi di diritto pubblico e operanti in servizi essenziali.

Quindi la risposta breve è: la natura pubblica del socio non è uno scudo. Il punto vero, come vedremo, non è “se” la società possa entrare in una procedura, ma quale procedura scegliere e quando, perché da quella scelta dipende se il servizio continua o si ferma.

Quando si può dire che la società è “in crisi” e non solo in un momento difficile?

Quando, guardando avanti di dodici mesi, i flussi di cassa previsti non bastano a pagare i debiti che scadono. È una definizione di legge, non un’impressione.

Il CCII distingue due stadi. La crisi (art. 2) è lo stato che rende probabile l’insolvenza e si manifesta con l’inadeguatezza dei flussi di cassa prospettici a far fronte alle obbligazioni dei successivi dodici mesi. L’insolvenza è lo stadio successivo: la società non è più in grado di adempiere regolarmente le proprie obbligazioni.

Per le partecipate, però, c’è un livello in più, che arriva prima. Il TUSP (art. 6, comma 2) obbliga le società a controllo pubblico a dotarsi di programmi di valutazione del rischio di crisi aziendale e a darne conto all’assemblea nella relazione sul governo societario. L’art. 14, comma 2, aggiunge che, se da quei programmi emergono uno o più indicatori di crisi, l’organo amministrativo deve adottare “senza indugio” i provvedimenti per prevenire l’aggravamento, correggerne gli effetti ed eliminarne le cause, attraverso un idoneo piano di risanamento.

Tradotto: per una società di servizi pubblici la soglia di allarme scatta prima della crisi in senso tecnico. Gli indicatori tipici che vediamo nei bilanci delle partecipate sono:

perdite ripetute, soprattutto se coperte con riserve;
crediti verso il Comune socio che crescono e non vengono incassati (spesso il primo vero problema: la società eroga il servizio, l’ente paga tardi);
debiti verso fornitori strategici (carburante, smaltimento, manutenzione mezzi) scaduti da oltre 60-90 giorni;
arretrati contributivi o di ritenute;
contratto di servizio con corrispettivo fermo da anni a fronte di costi aumentati.

Attenzione a un equivoco frequente: “abbiamo chiuso in perdita ma il Comune ripiana” non è un provvedimento adeguato. L’art. 14, comma 4, del TUSP lo dice chiaramente: il semplice ripianamento delle perdite da parte dell’ente, anche se attuato con aumento di capitale o trasferimento straordinario, non costituisce provvedimento adeguato se non è accompagnato da un piano che affronti le cause della crisi.

Chi può (o deve) far partire una procedura?

Dipende dalla procedura: gli strumenti di risanamento li attiva la società; la liquidazione giudiziale può chiederla anche un creditore o il pubblico ministero.

Proviamo a mettere ordine.

La società stessa, tramite il suo organo amministrativo, è l’unica che può accedere agli strumenti “dall’interno”: composizione negoziata, accordi di ristrutturazione, piano di ristrutturazione soggetto a omologazione, concordato preventivo. Per le società di capitali l’art. 120-bis CCII riserva la decisione di accedere a uno strumento di regolazione della crisi agli amministratori, con delibera verbalizzata dal notaio e iscritta nel registro delle imprese. Una precisazione utile arriva da Cass. civ., sez. I, ord. n. 30903 del 25 novembre 2025: quelle formalità valgono per gli strumenti di regolazione, non per la domanda di liquidazione giudiziale “in proprio”, per la quale basta che il ricorso sia sottoscritto da chi ha la rappresentanza della società.

I creditori (fornitori, banche, dipendenti, enti previdenziali) possono chiedere l’apertura della liquidazione giudiziale se la società è insolvente.

Il pubblico ministero può fare lo stesso, ad esempio quando l’insolvenza emerge da un procedimento penale o da una segnalazione.

L’ente socio, invece, non ha un potere diretto di “aprire” una procedura sulla società: agisce attraverso gli strumenti societari (assemblea, nomina e revoca degli amministratori, indirizzi strategici) e attraverso il contratto di servizio. Il che non significa che possa restare a guardare: il TUSP gli impone di vigilare sulle partecipate e, come vedremo, in caso di inerzia degli amministratori la mancata adozione dei provvedimenti è qualificata come grave irregolarità.

C’è poi un dovere generale che riguarda tutti gli amministratori: l’art. 2086 c.c. impone di istituire assetti organizzativi, amministrativi e contabili adeguati a rilevare tempestivamente la crisi e di attivarsi senza indugio per uno degli strumenti previsti dalla legge. Per un amministratore di partecipata, quindi, “non sapevo” non è una difesa: il sistema è costruito proprio perché sappia.

Il Comune può mettere soldi per salvare la società?

A certe condizioni sì, ma non come e quando vuole. Dopo tre esercizi in perdita scatta un divieto, che si supera solo con un piano di risanamento serio.

È il nodo del cosiddetto divieto di soccorso finanziario, previsto dall’art. 14, comma 5, del TUSP. Le amministrazioni non possono effettuare aumenti di capitale, trasferimenti straordinari, aperture di credito né rilasciare garanzie a favore di società partecipate (non quotate) che abbiano registrato perdite per tre esercizi consecutivi o che abbiano utilizzato riserve disponibili per ripianare perdite, anche infrannuali.

Ci sono però due vie d’uscita, pensate proprio per i servizi pubblici:

Trasferimenti straordinari legati a contratti di servizio o investimenti, purché previsti in un piano di risanamento approvato dall’autorità di regolazione di settore (ove esista: si pensi ad ARERA per acqua e rifiuti), comunicato alla Corte dei conti e che preveda il ritorno all’equilibrio finanziario entro tre anni.
Interventi autorizzati con DPCM, su richiesta dell’amministrazione interessata, quando sono in gioco gravi pericoli per la sicurezza pubblica, l’ordine pubblico o la sanità: è la valvola di emergenza per salvaguardare la continuità di servizi davvero essenziali.

La magistratura contabile applica il divieto con rigore. La Corte dei conti, sezione di controllo per la Lombardia (deliberazione n. 31/2022), ha ribadito che il soccorso è ammesso solo in presenza di una prospettiva documentata di recupero dell’economicità, escludendo i ripiani “a consuntivo”, e che il principio vale anche per società in liquidazione e a totale partecipazione pubblica. La sezione di controllo per il Lazio (deliberazione n. 76/2022) ha ricostruito il sistema dell’art. 14 come una scala di risposte proporzionate alla gravità della crisi, con il piano di risanamento come perno.

Il messaggio pratico è questo: il denaro pubblico può accompagnare un risanamento, non sostituirlo. Un Comune che versa somme senza piano espone i propri amministratori a responsabilità erariale e, paradossalmente, non salva la società.

Da dove si comincia, concretamente, quando i conti non tornano?

Si comincia da una fotografia onesta: situazione patrimoniale aggiornata, piano di tesoreria a dodici mesi, mappa dei debiti scaduti. Senza quei tre documenti ogni decisione è un azzardo.

Nella pratica, il primo mese è decisivo e conviene seguire una sequenza precisa:

Situazione patrimoniale ed economica infrannuale aggiornata, non l’ultimo bilancio approvato (che può avere già un anno).
Piano di tesoreria mensile per i dodici mesi successivi: entrate attese dal contratto di servizio (e loro tempi reali di incasso), tariffe, contributi; uscite per stipendi, fornitori, rate di mutui e leasing, debiti scaduti.
Mappa dei debiti per natura e scadenza: lavoratori, enti previdenziali, erario, banche, fornitori strategici, fornitori ordinari, Comune socio.
Mappa dei crediti verso l’ente socio, con la loro esigibilità: spesso c’è una parte del problema che si risolve con una riconciliazione dei rapporti di debito/credito, che peraltro l’ente è tenuto a fare in sede di rendiconto.
Test pratico di risanabilità: la piattaforma telematica nazionale per la composizione negoziata mette a disposizione un test che aiuta a capire quanto sia ragionevole il percorso di risanamento.

Solo a quel punto si sceglie lo strumento. La scelta dipende da poche variabili: quanto è grave lo squilibrio, quanto tempo resta prima che un creditore agisca, se servono misure protettive contro le azioni esecutive, se il contratto di servizio è in scadenza, se l’ente socio è disposto a sostenere un piano.

La tabella che segue riassume le strade principali e la loro sequenza tipica.

Fase	Atto	Termine indicativo	Davanti a chi
Allerta interna	Rilevazione indicatori ex art. 6 TUSP e art. 2086 c.c.	Continuativo; “senza indugio”	Organo amministrativo, organo di controllo, assemblea
Reazione TUSP	Piano di risanamento ex art. 14, co. 2	Senza indugio dall’emersione degli indicatori	Organo amministrativo; per trasferimenti ex co. 5: autorità di regolazione e comunicazione alla Corte dei conti
Composizione negoziata	Istanza di nomina dell’esperto	Durata ordinaria 180 giorni dall’accettazione dell’esperto, prorogabile	Commissione presso la Camera di commercio; tribunale per le misure protettive
Misure protettive	Ricorso per conferma	Deposito lo stesso giorno della pubblicazione dell’istanza; durata fissata dal giudice	Tribunale competente
Accordo / piano	Accordo di ristrutturazione o PRO	Variabile; omologazione con sentenza	Tribunale
Concordato in continuità	Domanda (anche “con riserva”)	Termine per il piano tra 30 e 60 giorni, prorogabile	Tribunale; voto dei creditori; omologazione
Liquidazione giudiziale	Sentenza di apertura	Su ricorso di società, creditori o PM	Tribunale; curatore; giudice delegato
Esercizio dell’impresa	Prosecuzione ex art. 211 CCII	Con la sentenza o successivamente	Tribunale / giudice delegato, comitato dei creditori

Che cos’è la composizione negoziata e perché tutti ne parlano?

È un percorso riservato e volontario in cui un esperto indipendente aiuta la società a trattare con i creditori. Per una partecipata è spesso la prima scelta, perché protegge il servizio senza mettere la società “sotto tribunale”.

La composizione negoziata è nata con il D.L. 118/2021 ed è stata poi trasfusa nel CCII. Funziona così: la società presenta un’istanza attraverso la piattaforma telematica della Camera di commercio; una commissione nomina un esperto indipendente; l’esperto convoca gli amministratori, valuta se esistono concrete prospettive di risanamento e, in caso positivo, facilita le trattative con creditori, banche, fornitori e, quando serve, con l’ente socio.

Perché è adatta a una società di servizi pubblici?

Riservatezza: la procedura non è pubblica (salvo la pubblicazione dell’istanza di misure protettive), quindi la reputazione della società verso utenti e fornitori non viene compromessa in partenza.
Gestione in capo agli amministratori: la società continua a operare; non c’è spossessamento. Il servizio va avanti con la stessa organizzazione.
Misure protettive: se la società lo chiede, dalla pubblicazione dell’istanza i creditori non possono avviare o proseguire azioni esecutive e cautelari sul patrimonio o sui beni con cui l’impresa viene esercitata. Il tribunale deve confermarle e ne stabilisce la durata.
Uscite flessibili: il percorso può chiudersi con un contratto con uno o più creditori, una convenzione di moratoria, un accordo sottoscritto da società, creditori ed esperto, oppure con l’accesso a uno strumento giudiziale (accordo di ristrutturazione, concordato semplificato, concordato preventivo).

Un punto che va detto con franchezza: la composizione negoziata non è un congelatore. Se dopo qualche settimana l’esperto ritiene che non ci siano prospettive concrete, lo segnala e il percorso si chiude. Per questo il piano va preparato bene prima, non dopo l’istanza.

Inoltre, per una partecipata, il piano della composizione negoziata deve parlare la stessa lingua del piano di risanamento richiesto dall’art. 14 TUSP. Non sono due documenti separati da scrivere in due uffici diversi: il piano che serve all’esperto e ai creditori è anche quello che giustifica (o meno) eventuali trasferimenti dell’ente socio.

Se si va in concordato, il servizio si ferma?

No, se si sceglie il concordato in continuità aziendale: la società continua a gestire il servizio e i contratti con la pubblica amministrazione non si sciolgono per il solo deposito della domanda.

Il concordato preventivo in continuità (art. 84 CCII) è lo strumento giudiziale più usato quando l’obiettivo è proprio tenere in vita l’azienda. La continuità può essere diretta (la società stessa continua a gestire) o indiretta (l’azienda o un ramo passa a un terzo, ad esempio un nuovo gestore individuato con procedura competitiva).

Per le società di servizi pubblici ci sono due norme del CCII da tenere a mente:

Art. 95 CCII: i contratti in corso di esecuzione stipulati con pubbliche amministrazioni non si risolvono per effetto del deposito della domanda di concordato. Per proseguirli (e per partecipare a nuove procedure di affidamento) occorre però la relazione di un professionista indipendente che attesti la conformità al piano e la ragionevole capacità di adempimento. È la norma che, in concreto, salva il contratto di servizio.
Art. 100 CCII: il tribunale può autorizzare il pagamento di crediti anteriori per prestazioni di beni o servizi essenziali per la prosecuzione dell’attività, se un professionista attesta che sono funzionali al miglior soddisfacimento dei creditori. Pensiamo al fornitore di carburante di un’azienda di trasporto o all’impianto di smaltimento per una società di igiene urbana: senza di loro il servizio si interrompe il giorno dopo.

Ci sono precedenti noti di aziende di servizio pubblico passate per il concordato in continuità continuando a erogare il servizio, come nel caso del trasporto pubblico locale romano, sul quale anche l’Autorità garante della concorrenza e del mercato ha reso un parere (AGCM, S3030) proprio sulle modalità di prosecuzione del servizio durante la procedura. Nella giurisprudenza di merito più recente, la Corte d’Appello di Napoli (sentenza del 28 aprile 2025) si è occupata del reclamo contro l’omologazione di un concordato di una società concessionaria del servizio di distribuzione del gas, strutturato con una prima fase di continuità diretta e una seconda di continuità indiretta tramite un soggetto individuato con procedura competitiva: uno schema che ritroviamo spesso nei servizi a rete.

Va detto però che il concordato è una procedura pubblica, sotto la vigilanza di un commissario giudiziale, con voto dei creditori e omologazione del tribunale. È più pesante della composizione negoziata, ma offre una protezione più robusta e, soprattutto, consente di vincolare anche i creditori dissenzienti.

E se arriva la liquidazione giudiziale? Rifiuti e autobus restano fermi?

Non necessariamente. Il tribunale può autorizzare il curatore a proseguire l’attività, e per un servizio pubblico è spesso la soluzione che conserva più valore per tutti.

Il CCII ha riscritto la vecchia disciplina dell’esercizio provvisorio. L’art. 211 parte da un principio chiaro: l’apertura della liquidazione giudiziale non determina la cessazione dell’attività d’impresa quando ricorrono le condizioni previste. Con la sentenza di apertura il tribunale può autorizzare il curatore a proseguire l’esercizio dell’impresa, anche limitatamente a specifici rami, se dall’interruzione può derivare un grave danno, purché la prosecuzione non arrechi pregiudizio ai creditori. Anche dopo, su proposta del curatore e con il parere favorevole del comitato dei creditori, il giudice delegato può autorizzarla.

Per un servizio pubblico locale questo significa che, nella fase immediatamente successiva all’apertura, il servizio può continuare sotto la gestione del curatore. In parallelo si apre la strada dell’affitto d’azienda (art. 212 CCII) o della cessione a un nuovo soggetto, che spesso coincide con il percorso di subentro del nuovo gestore individuato dall’ente affidante.

Restano però alcuni limiti reali:

la prosecuzione non è automatica: va motivata e il comitato dei creditori può chiederne la cessazione se la gestione produce perdite;
il curatore deve rendicontare periodicamente e informare tempestivamente di ogni circostanza che incide sulla prosecuzione;
il tribunale può ordinarne la cessazione in qualsiasi momento.

Infine, c’è una conseguenza per l’ente socio che pochi conoscono: l’art. 14, comma 6, del TUSP stabilisce che, nei cinque anni successivi alla dichiarazione di insolvenza di una società a controllo pubblico titolare di affidamenti diretti, le amministrazioni controllanti non possono costituire nuove società né acquisire o mantenere partecipazioni in società che gestiscano i medesimi servizi. In pratica, chi lascia fallire la propria in house non può “rifarne una uguale” il giorno dopo.

E i fornitori? Il Comune paga i debiti della sua società?

No, di regola no. La società ha un patrimonio separato e il Comune socio non risponde dei suoi debiti solo perché la controlla.

Questa è forse la risposta che più sorprende i fornitori, e conviene darla con chiarezza. La Cassazione, con l’ordinanza della prima sezione civile n. 15855/2026, ha esaminato il caso di un gestore di discarica rimasto creditore di una società in house di igiene ambientale poi fallita. Il gestore aveva chiesto il pagamento al Comune, sostenendo che fosse il beneficiario finale del servizio e il dominus della società. La Corte ha respinto la domanda: la società in house, pur soggetta al controllo analogo, è un soggetto giuridico distinto e risponde delle proprie obbligazioni con il proprio patrimonio; il rapporto contrattuale si era instaurato tra le due società e il Comune ne era rimasto estraneo.

Ne derivano alcune indicazioni concrete per chi lavora con le partecipate:

controllare chi è il contraente: se il contratto è con la società, è la società a dover pagare;
valutare la solidità del contraente come si farebbe con qualsiasi impresa privata, senza contare sul “paracadute pubblico”;
insinuarsi tempestivamente al passivo in caso di liquidazione giudiziale, e verificare se il credito rientra tra quelli prededucibili o tra i pagamenti di fornitori essenziali autorizzabili nel concordato;
verificare eventuali garanzie rilasciate dall’ente, che però, come visto, incontrano il divieto di soccorso finanziario.

Esistono ipotesi residuali in cui l’ente può essere chiamato a rispondere (ad esempio per specifici atti propri, impegni assunti direttamente o in casi di abuso dell’attività di direzione e coordinamento), ma vanno costruite caso per caso e non derivano dalla sola qualità di socio.

La nostra è una società mista, con un socio privato. Cambia qualcosa?

Cambia molto sul piano della responsabilità e del giudice competente, poco sul piano delle procedure: anche la società mista è soggetta al CCII come qualunque società di capitali.

Le società miste pubblico-privato sono società a partecipazione pubblica (e spesso a controllo pubblico) ma, per definizione, non sono in house: manca la partecipazione totalitaria pubblica. Le conseguenze principali sono tre.

Procedure: identiche. La società mista accede a composizione negoziata, accordi, concordato, liquidazione giudiziale alle stesse condizioni delle altre società. Il TUSP non fa distinzioni sul punto.

Divieto di soccorso finanziario: si applica anche qui, perché riguarda tutte le società partecipate non quotate. Il socio privato, invece, è libero di sostenere la società con le proprie risorse, ed è spesso proprio il suo apporto (finanza esterna, garanzie, impegni di sottoscrizione) a rendere sostenibile un piano.

Giudice della responsabilità degli amministratori: qui la differenza è netta. Per le società in house, la giurisprudenza delle Sezioni Unite è consolidata nel riconoscere la giurisdizione della Corte dei conti sulle azioni di responsabilità contro amministratori e organi di controllo per i danni al patrimonio sociale (a partire da Cass. SU n. 26283 del 25 novembre 2013, poi confermata, tra le altre, da SU n. 16741 del 21 giugno 2019). Per le società miste, invece, l’azione sociale di responsabilità resta in linea generale davanti al giudice ordinario, salvo il danno diretto all’ente pubblico.

E la qualificazione va fatta sullo statuto vigente alla data dei fatti: lo hanno ribadito le Sezioni Unite con l’ordinanza n. 7824 del 14 aprile 2020, riconoscendo la giurisdizione contabile su una società idrica solo dal momento in cui lo statuto aveva introdotto gli strumenti del controllo analogo. Più di recente, con l’ordinanza n. 567 dell’8 gennaio 2024, le Sezioni Unite hanno precisato di poter esaminare direttamente lo statuto per stabilire se una società sia in house, perché da quell’esame dipende la giurisdizione.

È qui che la scelta del difensore conta più di quanto si pensi: come sottolinea l’Avv. Giuseppe Angelo Monardo, avvocato cassazionista ed Esperto Negoziatore della crisi d’impresa, in queste crisi la questione su “chi giudica” si decide spesso davanti alle Sezioni Unite, e va impostata fin dal primo atto.

Il contratto di servizio è in scadenza (o l’affidamento è contestato). Ha senso avviare una procedura?

Sì, ma il piano deve fare i conti con quella scadenza. Un piano costruito su ricavi che dopo dodici mesi potrebbero non esserci più non regge.

È una delle situazioni più delicate. Il valore di una società di servizi pubblici sta in larga parte nel suo affidamento: senza contratto di servizio, mezzi, impianti e personale valgono molto meno. Le strade possibili sono diverse.

Se l’affidamento è stabile e ha una durata residua congrua, il piano può basarsi sulla continuità diretta e sui flussi del contratto, magari con una revisione del corrispettivo (quando i costi effettivi lo giustificano e il contratto lo consente).

Se l’affidamento è in scadenza, il piano può prevedere una continuità indiretta: trasferimento dell’azienda o del ramo al nuovo gestore, con il prezzo destinato ai creditori. È lo schema esaminato dalla Corte d’Appello di Napoli nel 2025 per il servizio gas e ricorrente nel trasporto pubblico. Qui il dialogo con l’ente affidante è essenziale: tempi della gara, clausole sociali per il personale, valori di subentro degli impianti.

Se l’affidamento in house è a rischio, perché l’ente sta rivalutando la forma di gestione alla luce del D.Lgs. 201/2022 (che richiede per l’in house una motivazione qualificata e verifiche periodiche sull’andamento della gestione), è indispensabile che il piano sia coordinato con le decisioni dell’ente in sede di razionalizzazione delle partecipazioni (art. 20 TUSP).

Un consiglio pratico: mai depositare un piano senza aver prima verificato con l’ente affidante la sua posizione sul contratto. Non serve a “ottenere un favore”, serve a non costruire un piano che il commissario o l’esperto smonterebbero alla prima riunione.

Il sindaco rischia qualcosa personalmente se la società salta?

Non per il solo fatto di essere sindaco. Il rischio nasce quando, nei fatti, si comporta da amministratore della società o quando l’ente adotta decisioni illegittime, come ripiani vietati.

Sul piano penale, la Cassazione (sez. V penale, n. 7723/2024) ha chiarito che il sindaco, quale legale rappresentante del Comune socio unico, si trova in posizione di alterità rispetto all’organo amministrativo della società in house. Senza prova che abbia agito come amministratore di fatto, la sua eventuale responsabilità per i reati concorsuali può essere valutata solo come concorso di un soggetto esterno, con tutto ciò che ne consegue sul piano probatorio. La coincidenza tra il ruolo di rappresentante dell’ente socio e quello di “padrone” della società non basta.

Sul piano contabile, invece, il rischio è più concreto per gli amministratori e i funzionari dell’ente che autorizzano trasferimenti in violazione del divieto di soccorso finanziario o che omettono la vigilanza dovuta sulle partecipate. Le Sezioni Unite (sentenza n. 20632 del 28 giugno 2022) hanno poi chiarito che il controllo analogo non è un controllo gerarchico, ma riguarda le scelte fondamentali della società: anche questo serve a definire i confini delle rispettive responsabilità tra ente e società.

In sintesi: il sindaco che esercita correttamente i poteri del socio (indirizzi, nomine, controllo sugli obiettivi) e che non autorizza interventi vietati non risponde del dissesto della società. Il rischio vero nasce dall’ingerenza nella gestione quotidiana o dagli interventi finanziari fuori dalle regole.

Rischiamo di perdere tutto: la società, il servizio, i posti di lavoro?

Il rischio esiste, ed è inutile negarlo. Ma la legge offre più strade per salvare il servizio e, quasi sempre, una buona parte dell’azienda e dei posti di lavoro, se si agisce in tempo.

La paura è comprensibile, e la risposta onesta ha due facce.

Da un lato, i limiti reali: se la crisi viene ignorata fino all’insolvenza conclamata, con debiti previdenziali e fiscali cresciuti per anni, contratto di servizio in scadenza e nessun piano credibile, la liquidazione giudiziale può diventare l’unico esito e la società, come soggetto, è destinata a chiudere. E il divieto quinquennale dell’art. 14, comma 6, TUSP impedisce all’ente di ricostituire subito una società analoga.

Dall’altro, le ragioni fondate di fiducia:

il servizio, in quanto tale, ha un valore che la legge protegge: contratti con la PA che non si sciolgono con il concordato, pagamento dei fornitori essenziali, prosecuzione dell’attività anche in liquidazione giudiziale, affitto e cessione dell’azienda al nuovo gestore;
i lavoratori seguono, nella maggior parte dei casi, il destino dell’azienda: se l’azienda prosegue o viene trasferita, i rapporti di lavoro di norma la seguono, con le tutele previste in caso di trasferimento d’azienda e le clausole sociali tipiche degli affidamenti di servizi pubblici;
i creditori in un piano in continuità ricevono normalmente più di quanto riceverebbero da una liquidazione atomistica di mezzi e impianti, ed è per questo che spesso lo votano.

La differenza la fa il tempo. Una partecipata che attiva la composizione negoziata ai primi indicatori di crisi ha davanti molte strade; una che aspetta l’istanza di un creditore ne ha poche.

Quanto tempo abbiamo davvero?

Meno di quanto si creda. Il tempo “utile” finisce non quando la società smette di pagare, ma quando un creditore deposita il ricorso o avvia un pignoramento sui conti.

Proviamo a dare qualche riferimento concreto.

Indicatori TUSP: l’obbligo di reagire scatta “senza indugio”. Non c’è un termine in giorni, ma l’inerzia dell’organo amministrativo è qualificata dall’art. 14, comma 3, come grave irregolarità ai sensi dell’art. 2409 c.c., con possibile denuncia al tribunale.
Composizione negoziata: ha una durata ordinaria di 180 giorni dall’accettazione dell’esperto, prorogabile in presenza dei presupposti di legge. Le misure protettive decorrono dalla pubblicazione dell’istanza, ma il ricorso al tribunale per la conferma va depositato lo stesso giorno, altrimenti perdono efficacia.
Concordato “con riserva”: il tribunale concede un termine tra 30 e 60 giorni per depositare piano e proposta, prorogabile in presenza di giustificati motivi.
Reclamo contro la sentenza di apertura della liquidazione giudiziale: 30 giorni.

Un’avvertenza sulle ferie. La sospensione feriale dei termini processuali opera ordinariamente dal 1° al 31 agosto; ma per i procedimenti disciplinati dal Codice della crisi l’art. 9 CCII stabilisce che, salvo diversa previsione, i termini processuali non sono soggetti a sospensione feriale. Tradotto: ad agosto i termini delle procedure concorsuali continuano a correre, e non conviene contare su una pausa estiva.

Un parametro pratico che suggeriamo: se il piano di tesoreria mostra un fabbisogno scoperto entro i prossimi tre-quattro mesi, il tempo per scegliere con calma è già finito e bisogna muoversi subito.

Mi fa vedere un esempio concreto?

Certo. Ecco due simulazioni, costruite con numeri realistici ma puramente dimostrative: non riguardano casi reali.

Simulazione 1 — Il ripiano che il Comune non può fare

Situazione di partenza. Società in house di igiene urbana, valore della produzione 18.740.000 €. Risultati degli ultimi tre esercizi: perdita di 412.300 € (anno 1), perdita di 687.950 € (anno 2), perdita di 1.130.400 € (anno 3). Patrimonio netto residuo positivo ma eroso. Il Comune socio propone in giunta un aumento di capitale di 2.230.650 € “per chiudere la partita”.

Analisi. Tre esercizi consecutivi in perdita: scatta il divieto di soccorso finanziario dell’art. 14, comma 5, TUSP. L’aumento di capitale “secco” non è consentito. Inoltre, ai sensi del comma 4, il mero ripianamento non sarebbe comunque un provvedimento adeguato.

Strada percorribile. Gli amministratori predispongono un piano di risanamento triennale che individua le cause (corrispettivo del contratto di servizio fermo da quattro anni a fronte di costi di smaltimento cresciuti; 1.420.000 € di crediti verso il Comune non riconciliati). Il piano prevede: riconciliazione e incasso dei crediti verso l’ente; adeguamento del corrispettivo legato alle prestazioni effettive, con trasferimento a fronte del contratto di servizio; riduzione di costi di struttura. Il piano viene sottoposto all’autorità di regolazione di settore e comunicato alla Corte dei conti, con ritorno all’equilibrio finanziario entro il terzo anno.

Esito. Lo stesso flusso di risorse pubbliche, che come aumento di capitale sarebbe stato vietato, diventa legittimo se e in quanto inserito nel piano e legato al servizio. Senza piano, la delibera di giunta esporrebbe gli amministratori dell’ente a responsabilità erariale.

Simulazione 2 — L’azienda di trasporto con il gasolio a rischio

Situazione di partenza. Società di trasporto pubblico locale a controllo pubblico. Debiti complessivi 9.364.200 €, di cui 1.180.500 € verso il fornitore di carburante (scaduti da 110 giorni), 2.047.300 € verso banche, 3.312.800 € verso fornitori vari, il resto verso enti previdenziali ed erario. Il fornitore di carburante annuncia la sospensione delle consegne e un decreto ingiuntivo; una banca minaccia il pignoramento dei conti su cui transitano i corrispettivi regionali.

Sviluppo. Il 14 gennaio la società presenta l’istanza di composizione negoziata con richiesta di misure protettive; lo stesso giorno deposita il ricorso al tribunale per la conferma. Dalla pubblicazione, il pignoramento dei conti è bloccato. L’esperto avvia le trattative: con le banche si negozia una moratoria di 18 mesi; con il fornitore di carburante si concorda la ripresa delle forniture con pagamento contestuale delle nuove consegne.

Dopo quattro mesi emerge che l’accordo con tutti i creditori non è raggiungibile (un gruppo di fornitori ordinari rifiuta lo stralcio). La società deposita domanda di concordato in continuità diretta. Il contratto di servizio con la Regione non si risolve per effetto della domanda (art. 95 CCII), con l’attestazione del professionista; il tribunale autorizza il pagamento dei 1.180.500 € di credito anteriore del fornitore di carburante come prestazione essenziale (art. 100 CCII), sulla base di un’attestazione di funzionalità al miglior soddisfacimento dei creditori.

Esito. Il servizio non si interrompe in nessuna fase. I creditori votano su un piano che, rispetto alla liquidazione di autobus e deposito, offre una percentuale di soddisfacimento più alta. Se invece la società avesse atteso il pignoramento dei conti, il blocco dei corrispettivi avrebbe potuto fermare i mezzi in pochi giorni.

La domanda che nessuno fa ma tutti dovrebbero fare

“Se aspettiamo ancora, chi pagherà di tasca propria?”

È la domanda che quasi nessuno ci pone al primo incontro, e invece andrebbe posta subito, perché la risposta cambia le priorità.

Ogni mese di attesa, in una partecipata in crisi, produce responsabilità personali. Gli amministratori hanno un dovere preciso (art. 2086 c.c., art. 14 TUSP) di rilevare la crisi e di attivarsi; il loro ritardo si misura in danno, cioè nell’aggravamento del dissesto tra il momento in cui avrebbero dovuto agire e quello in cui hanno agito. Nelle società in house, quel danno può essere contestato davanti alla Corte dei conti, con l’azione del pubblico ministero contabile; nelle altre partecipate, davanti al giudice ordinario, su iniziativa della società, dei creditori o del curatore.

E non sono solo gli amministratori: rispondono gli organi di controllo che non hanno segnalato, e possono rispondere gli amministratori dell’ente socio che hanno autorizzato interventi finanziari vietati o che, con la loro ingerenza, sono diventati amministratori di fatto.

Ecco perché la composizione negoziata, oltre che uno strumento di risanamento, è anche una forma di tutela per chi gestisce: documenta che la crisi è stata rilevata e affrontata con gli strumenti di legge. Chi attiva per tempo il percorso, con un piano serio, si colloca dalla parte giusta del confine tra la crisi subita e la crisi gestita.

“Ma i giudici cosa dicono?”

Ecco i riferimenti giurisprudenziali e di prassi che orientano le risposte di questa guida, con il principio riformulato e il motivo per cui contano.

1. Cass. civ., sez. I, 7 febbraio 2017, n. 3196. La società partecipata, anche se affidataria in house di servizi, conserva natura privatistica e resta assoggettabile alle procedure concorsuali; la forma societaria scelta dall’ente comporta l’accettazione del relativo regime. Rilevanza: è la base del principio per cui la partecipata in crisi non può invocare l’esenzione riservata agli enti pubblici.

2. Cass. civ., sez. I, 22 febbraio 2019, n. 5346. Il controllo analogo non incide sull’autonomia soggettiva della società in house rispetto all’ente, che resta un soggetto distinto soggetto al fallimento (oggi liquidazione giudiziale). Rilevanza: smonta l’argomento del “braccio operativo” del Comune spesso usato per escludere le procedure.

3. Cass. civ., 28 marzo 2023, n. 8794. Conferma l’assoggettabilità alle procedure concorsuali anche di partecipate qualificabili come organismi di diritto pubblico e operanti in servizi essenziali. Rilevanza: chiarisce che la natura essenziale del servizio non basta a sottrarre la società alla disciplina dell’insolvenza; la continuità va garantita con gli strumenti del CCII.

4. Cass. civ., sez. I, ord. 25 novembre 2025, n. 30903. Le formalità dell’art. 120-bis CCII (delibera verbalizzata da notaio e iscritta) riguardano l’accesso agli strumenti di regolazione della crisi, non la domanda di liquidazione giudiziale in proprio, che può essere proposta da chi ha la rappresentanza della società; la domanda è abusiva solo a condizioni molto rigorose. Rilevanza: definisce i poteri dell’organo amministrativo della partecipata nella scelta della procedura.

5. Cass. civ., sez. I, ord. n. 15855/2026. La società in house risponde delle proprie obbligazioni con il proprio patrimonio; il Comune socio non è tenuto a pagare il fornitore della società fallita solo perché beneficiario finale del servizio o titolare del controllo. Rilevanza: decisiva per fornitori e creditori delle partecipate, che non possono contare su un “paracadute” automatico dell’ente.

6. Cass. pen., sez. V, n. 7723/2024. Il sindaco del Comune socio unico non risponde dei reati concorsuali della società in house per la sola coincidenza con il ruolo di rappresentante dell’ente; occorre la prova che abbia agito come amministratore di fatto, altrimenti la sua posizione è quella di un estraneo. Rilevanza: delimita il rischio penale degli amministratori dell’ente socio.

7. Cass. SU, 25 novembre 2013, n. 26283. Spetta alla Corte dei conti la giurisdizione sull’azione di responsabilità verso amministratori e organi di controllo di società in house per i danni al patrimonio sociale. Rilevanza: è la pronuncia capostipite sul giudice della responsabilità per la mala gestio delle in house.

8. Cass. SU, 21 giugno 2019, n. 16741. Ribadisce che, ove lo statuto vigente all’epoca della condotta presenti tutti i requisiti dell’in house, la cognizione sull’azione di responsabilità spetta alla Corte dei conti. Rilevanza: consolida l’orientamento e lo lega al dato statutario.

9. Cass. SU, ord. 14 aprile 2020, n. 7824. La verifica dei requisiti dell’in house, presupposto della giurisdizione contabile, va compiuta sulle norme e sullo statuto vigenti alla data del fatto illecito. Rilevanza: in una crisi che dura anni, il giudice può cambiare a seconda del periodo in cui si collocano le condotte contestate.

10. Cass. SU, 28 giugno 2022, n. 20632. Il controllo analogo non è un controllo gerarchico: riguarda le scelte fondamentali della società e può discendere anche dal quadro normativo; ne consegue la giurisdizione contabile sul danno causato da amministratori e revisori. Rilevanza: precisa la natura del controllo dell’ente e, indirettamente, i confini delle responsabilità tra ente e società.

11. Cass. SU, ord. 8 gennaio 2024, n. 567. Sulle questioni di giurisdizione le Sezioni Unite sono anche giudice del fatto e possono esaminare direttamente lo statuto per stabilire se la società sia in house. Rilevanza: lo statuto diventa un documento centrale nella strategia difensiva, da analizzare fin dall’inizio.

12. Corte dei conti, sez. controllo Lombardia, deliberazione n. 31/2022. Il soccorso finanziario a partecipate in perdita è ammesso solo in presenza di una documentata prospettiva di recupero dell’economicità, esclusi i ripiani a consuntivo; i principi valgono anche per società in liquidazione e a totale partecipazione pubblica. Rilevanza: orienta le decisioni dell’ente socio e i contenuti del piano di risanamento.

13. Corte dei conti, sez. controllo Lazio, deliberazione n. 76/2022. Ricostruisce l’art. 14 TUSP come sistema di risposte graduate alla crisi, imperniato sul piano di risanamento, che deve prevedere il ritorno all’equilibrio finanziario. Rilevanza: chiarisce perché il piano è la condizione, non un adempimento formale.

14. Corte d’Appello di Napoli, sentenza 28 aprile 2025. Ha esaminato il reclamo contro l’omologazione di un concordato di una società concessionaria del servizio di distribuzione del gas, articolato in continuità diretta e poi indiretta tramite soggetto individuato con procedura competitiva. Rilevanza: mostra in concreto lo schema di piano più usato per i servizi a rete con affidamento in scadenza.

A questi riferimenti si aggiunge il parere dell’AGCM S3030 sulle modalità di prosecuzione del trasporto pubblico locale durante una procedura di concordato in continuità, utile per comprendere il rapporto tra procedura, contratto di servizio e regole di concorrenza.

E voi, concretamente, cosa fate?

Ecco, punto per punto, cosa fa lo Studio Monardo quando una società di servizi pubblici locali, il suo ente socio o un suo creditore ci affida la crisi.

Analizziamo bilanci, situazione infrannuale e piano di tesoreria e verifichiamo se e quali indicatori di crisi ex art. 6 e 14 TUSP e art. 2 CCII risultano già superati, mettendolo per iscritto.
Ricostruiamo la mappa dei debiti e dei crediti verso l’ente socio, distinguendo debiti scaduti, strategici, previdenziali, bancari ed erariali, e verifichiamo la riconciliazione dei rapporti con il Comune.
Esaminiamo statuto, patti parasociali e contratto di servizio, per qualificare la società (in house, a controllo pubblico, mista), individuare il giudice competente e la durata residua dell’affidamento.
Impostiamo il piano di risanamento ex art. 14 TUSP in modo che sia coerente con lo strumento del CCII scelto, così che un unico piano regga davanti all’esperto, ai creditori, all’autorità di regolazione e alla Corte dei conti.
Predisponiamo l’istanza di composizione negoziata e il ricorso per le misure protettive, depositandoli in modo coordinato per bloccare pignoramenti dei conti e azioni esecutive.
Conduciamo le trattative con banche, fornitori strategici ed ente affidante, proponendo moratorie, stralci e accordi di fornitura che garantiscano la continuità del servizio.
Redigiamo domande di concordato in continuità o accordi di ristrutturazione, con le istanze ex art. 95 e 100 CCII per preservare il contratto di servizio e pagare i fornitori essenziali.
Assistiamo amministratori ed enti soci nella valutazione della legittimità degli interventi finanziari alla luce del divieto di soccorso, prima che la delibera venga adottata.
Difendiamo in giudizio società, amministratori, enti e creditori in reclami, opposizioni, insinuazioni al passivo, azioni di responsabilità e questioni di giurisdizione.

L’Avv. Giuseppe Angelo Monardo è avvocato cassazionista; coordinatore di uno staff multidisciplinare operante a livello nazionale in diritto bancario e tributario; Gestore della crisi da sovraindebitamento (L. 3/2012) iscritto negli elenchi del Ministero della Giustizia; professionista fiduciario di un OCC (Organismo di Composizione della Crisi); Esperto Negoziatore della crisi d’impresa ai sensi del D.L. 118/2021.

In questa materia pesa in particolare la qualifica di Esperto Negoziatore: la composizione negoziata è lo strumento che più spesso consente a una partecipata di proteggere il servizio senza esporsi subito a una procedura pubblica, e conoscerne dall’interno logiche, tempi e aspettative dell’esperto permette di preparare un’istanza e un piano che reggano fin dal primo incontro. Accanto a essa, la qualifica di cassazionista garantisce continuità di strategia dall’analisi iniziale fino alla Cassazione: stesso difensore, stessa linea, anche quando la controversia arriva alle Sezioni Unite per una questione di giurisdizione.

Lavoriamo con uno staff di avvocati e commercialisti che seguono insieme lo stesso caso: i profili giuridici (procedure, contratto di servizio, responsabilità) e quelli economico-finanziari (piano, tesoreria, esposizione bancaria ed erariale) vengono costruiti in parallelo, non in compartimenti separati.

In chiusura: tre cose da ricordare

Dalle risposte di questa guida emergono tre messaggi.

Primo: una società partecipata può entrare in liquidazione giudiziale come qualsiasi impresa, e il Comune socio non è un garante automatico dei suoi debiti.

Secondo: il servizio pubblico si salva con gli strumenti del Codice della crisi, dalla composizione negoziata al concordato in continuità fino alla prosecuzione dell’attività in liquidazione, non con ripiani di perdite fuori dalle regole del TUSP.

Terzo: il tempo è la variabile decisiva, anche per la responsabilità personale di chi amministra e di chi controlla.

Lo Studio Monardo segue questa materia perché vi convergono le competenze certificate dell’Avvocato: la qualifica di Esperto Negoziatore della crisi d’impresa (D.L. 118/2021) per guidare la partecipata nella composizione negoziata e negli strumenti di risanamento; quella di cassazionista per sostenere il contenzioso fino alle Sezioni Unite; il coordinamento dello staff multidisciplinare in diritto bancario e tributario per ristrutturare l’esposizione verso banche ed erario che quasi sempre accompagna queste crisi.

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