Perché su questo tema contano più le sentenze della lettera della legge

Chi riceve un’intimazione di pagamento dall’Agenzia delle Entrate-Riscossione e scorre il modulo fino in fondo nota spesso che il campo dedicato al “responsabile del procedimento” è vuoto, oppure riporta una formula generica come “il Direttore” o il nome di un ufficio. La reazione istintiva è comprensibile: lo Statuto dei diritti del contribuente dice che gli atti dei concessionari della riscossione devono “tassativamente” indicare quel responsabile, quindi l’atto dovrebbe essere nullo. Il problema è che la norma, da sola, non dice cosa succede se l’indicazione manca. E quando una norma impone un obbligo senza fissare la conseguenza della sua violazione, a riempire il vuoto sono i giudici.

È esattamente ciò che è accaduto. Nel corso di quasi vent’anni la Corte costituzionale, la Corte di Cassazione e le corti tributarie di merito hanno costruito un sistema di distinzioni: tra cartella e intimazione, tra ruoli consegnati prima e dopo il 1° giugno 2008, tra vizio che rende nullo l’atto e semplice irregolarità. A questo quadro si sono aggiunti due elementi recenti che cambiano il modo di ragionare: la riforma dello Statuto del contribuente del 2023, che ha introdotto un regime generale delle invalidità degli atti tributari, e l’orientamento consolidato tra il 2024 e il 2025 secondo cui l’intimazione va impugnata subito, pena la cristallizzazione del debito.

In questa analisi trovi le decisioni che devi conoscere, ciascuna tradotta in una conseguenza pratica: cosa puoi eccepire, cosa rischi di perdere se aspetti, e perché il vizio del responsabile va valutato insieme a tutti gli altri.

Lo Studio Monardo si occupa di questa materia per due ragioni che derivano direttamente dalle competenze dell’Avvocato. La prima: l’intimazione di pagamento è un atto tributario della riscossione, e l’Avv. Giuseppe Angelo Monardo coordina uno staff multidisciplinare operante a livello nazionale proprio in diritto tributario, con avvocati e commercialisti che lavorano sullo stesso fascicolo. La seconda: il tema del responsabile del procedimento è una questione di interpretazione che si decide spesso solo in Cassazione, e l’Avvocato è cassazionista, quindi può seguire l’impugnazione dal ricorso in primo grado fino all’ultimo grado di giudizio senza cambiare difensore né linea difensiva.

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Il quadro normativo in breve

Per capire su cosa si sono pronunciati i giudici servono quattro tasselli normativi.

Il primo è l’articolo 50 del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602. Se l’agente della riscossione non ha iniziato l’espropriazione entro un anno dalla notifica della cartella, prima di pignorare deve notificare un avviso che intima di pagare entro cinque giorni. È questo l’atto che nella prassi chiamiamo “intimazione di pagamento” e che, nella formulazione più risalente, era noto come “avviso di mora”. L’intimazione perde efficacia se entro un anno dalla sua notifica l’esecuzione non viene avviata.

Il secondo è l’articolo 7, comma 2, lettera a), della legge 27 luglio 2000, n. 212 (Statuto dei diritti del contribuente). La disposizione stabilisce che gli atti dell’amministrazione finanziaria e dei concessionari della riscossione devono indicare tassativamente l’ufficio presso cui ottenere informazioni complete sull’atto e il responsabile del procedimento, oltre all’organo cui chiedere il riesame in autotutela e alle modalità e ai termini per ricorrere. La norma, però, non prevede espressamente quale sanzione segua all’omissione.

Il terzo è l’articolo 36, comma 4-ter, del D.L. 31 dicembre 2007, n. 248, convertito dalla legge 28 febbraio 2008, n. 31. Questa disposizione è nata dopo che la Corte costituzionale, con l’ordinanza n. 377 del 2007, aveva segnalato il problema. Il legislatore ha stabilito che la cartella di pagamento deve contenere, a pena di nullità, l’indicazione del responsabile del procedimento di iscrizione a ruolo e di quello di emissione e notificazione della cartella. Ha però limitato la sanzione ai ruoli consegnati agli agenti della riscossione dal 1° giugno 2008, precisando che per i ruoli consegnati prima l’omissione non determina nullità. Il punto decisivo, per il nostro tema, è che la norma parla solo di “cartella di pagamento”: non menziona l’intimazione, il preavviso di fermo o altri atti della riscossione.

Il quarto è la riforma dello Statuto attuata con il D.Lgs. 30 dicembre 2023, n. 219, che ha introdotto gli articoli da 7-bis a 7-sexies. L’articolo 7-bis qualifica come annullabili gli atti dell’amministrazione finanziaria impugnabili davanti al giudice tributario quando violano la legge, comprese le norme sulla competenza, sul procedimento, sulla partecipazione del contribuente e sulla validità degli atti; il comma 2 aggiunge che i motivi di annullabilità vanno dedotti, a pena di decadenza, nel ricorso introduttivo e non sono rilevabili d’ufficio. L’articolo 7-ter riserva la nullità a ipotesi tassative, tra cui i vizi espressamente qualificati come tali dalla legge. L’articolo 7-quater disciplina la categoria delle mere irregolarità. Come vedremo, questa architettura riapre in parte il dibattito.

Resta da ricordare il profilo processuale. L’intimazione è impugnabile davanti alla Corte di giustizia tributaria di primo grado, per i tributi, entro sessanta giorni dalla notifica (articoli 19 e 21 del D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546). Il termine è soggetto alla sospensione feriale dal 1° al 31 agosto. Il Testo unico della giustizia tributaria (D.Lgs. 175/2024), che trasferisce l’elenco degli atti impugnabili dall’articolo 19 all’articolo 65, avrebbe dovuto applicarsi dal 1° gennaio 2026, ma il D.L. 31 dicembre 2025, n. 200 (Milleproroghe 2026) ha rinviato di un anno l’applicabilità dei testi unici della riforma, portandola al 1° gennaio 2027. Per le entrate non tributarie, come i contributi previdenziali, le regole su giudice e termini sono diverse e vanno verificate caso per caso: questa analisi si concentra sulle intimazioni relative a tributi.

L’orientamento consolidato: l’omissione non rende nulla l’intimazione

La Suprema Corte ha chiarito da tempo il principio di fondo, e le pronunce successive lo hanno applicato ai diversi atti della riscossione con notevole coerenza. Vediamolo attraverso quattro passaggi.

Il punto di partenza: Corte costituzionale, ordinanza n. 377 del 2007, e sentenza n. 58 del 2009

La vicenda nasce da una questione di legittimità costituzionale sollevata sull’articolo 7 dello Statuto, nella parte in cui estendeva ai concessionari della riscossione l’obbligo di indicare il responsabile del procedimento. Con l’ordinanza n. 377 del 2007 la Corte costituzionale ha ricondotto quell’obbligo ai principi di trasparenza, di piena informazione del cittadino e di tutela del diritto di difesa, collegandoli al buon andamento e all’imparzialità dell’amministrazione dell’articolo 97 della Costituzione. Fu questa presa di posizione a sollecitare l’intervento del legislatore con il comma 4-ter dell’articolo 36 del D.L. 248/2007.

Chiamata poi a pronunciarsi proprio sul comma 4-ter, la Corte costituzionale, con la sentenza n. 58 del 2009, ha ritenuto non fondata la questione e ha escluso che, prima di quella norma, la mancata indicazione del responsabile comportasse la nullità della cartella. Il principio affermato è che la nullità per omessa indicazione del responsabile è una sanzione introdotta ex novo dal legislatore del 2008, non una conseguenza già implicita nello Statuto.

Il principio, calato nella pratica, significa che la nullità non discende automaticamente dall’articolo 7 della legge 212/2000: esiste solo dove una norma la prevede espressamente. Questo è il fondamento di tutto il ragionamento successivo sull’intimazione.

Cassazione, sentenza n. 27577 del 30 ottobre 2018

La pronuncia riguarda gli atti dell’amministrazione finanziaria in generale. La Corte ha ribadito che lo Statuto impone tassativamente l’indicazione del responsabile del procedimento, ma che la sua omissione non determina la nullità dell’atto, perché nessuna disposizione la prevede. Ha sottolineato che il legislatore, quando ha voluto sanzionare con la nullità quella stessa omissione, lo ha fatto con un intervento apposito e circoscritto alle cartelle riferite ai ruoli consegnati dal 1° giugno 2008.

Il principio è che l’obbligo esiste per tutti gli atti, ma la sanzione della nullità vale solo per le cartelle successive al 1° giugno 2008.

In altre parole, se ti trovi davanti a un atto tributario diverso dalla cartella che non riporta il nome del responsabile, l’argomento “la legge dice tassativamente” non basta da solo a ottenerne l’annullamento: occorre dimostrare qualcosa di più.

Cassazione, ordinanza n. 23537 del 28 settembre 2018 (adunanza del 6 luglio 2018)

È la pronuncia di riferimento sul nostro tema. La vicenda è istruttiva. Una società aveva impugnato più intimazioni di pagamento notificate da Equitalia il 4 dicembre 2007. La Commissione tributaria provinciale di Cosenza aveva accolto il ricorso per alcune intimazioni, e la Commissione tributaria regionale aveva confermato, ritenendo nulli gli atti perché privi dell’indicazione del funzionario responsabile e richiamando sia l’articolo 7 dello Statuto sia l’articolo 36 del D.L. 248/2007. L’agente della riscossione aveva proposto ricorso per cassazione, lamentando che il giudice d’appello avesse esteso alle intimazioni la disciplina prevista per le cartelle, per di più entrata in vigore dopo la notifica degli atti.

La Suprema Corte ha accolto la tesi dell’agente della riscossione. Ha ricordato che, prima del 2008, l’inosservanza dell’obbligo determinava una semplice irregolarità, richiamando i propri precedenti (Cass. n. 9263 del 2002, n. 22197 del 2004 e n. 15221 del 2012) e segnalando che anche la giurisprudenza amministrativa era approdata alla stessa conclusione. Ha poi escluso che l’obbligo sanzionato a pena di nullità possa essere trasferito all’intimazione, trattandosi di un atto della riscossione coattiva funzionalmente distinto dalla cartella, che precede il pignoramento e ne condiziona la validità.

Il principio affermato è che la nullità prevista dal comma 4-ter per le cartelle non si estende all’intimazione di pagamento, che è un atto diverso per funzione e disciplina.

Il principio, calato nella pratica, significa che un ricorso contro l’intimazione fondato unicamente sulla mancanza del nome del responsabile ha, secondo la giurisprudenza di legittimità, prospettive molto deboli. Chi lo propone da solo espone il ricorso al rigetto e al rischio di condanna alle spese.

Cassazione, sezione tributaria, ordinanza n. 1150 del 17 gennaio 2019

Il ragionamento è stato applicato anche al preavviso di fermo amministrativo, altro atto dell’agente della riscossione. La Corte ha ritenuto che l’articolo 7 dello Statuto non richieda a pena di nullità l’indicazione del responsabile negli atti dell’agente della riscossione, e in particolare nel preavviso di fermo, perché la sanzione è stata introdotta per le sole cartelle.

Il principio è che la regola vale per tutti gli atti della riscossione diversi dalla cartella, non solo per l’intimazione.

La traduzione pratica è che il perimetro è chiaro: cartella da una parte (con la distinzione temporale del 2008), tutti gli altri atti dall’altra. L’orientamento si è consolidato nel senso che l’argomento analogico, per cui un requisito imposto alla cartella dovrebbe valere anche per gli atti successivi, non è accolto.

A completare il quadro va segnalata la sentenza della Cassazione n. 1042 del 16 gennaio 2023, riportata dalla stampa specializzata, secondo cui la nullità per omessa indicazione del responsabile è prevista solo per la cartella e non può essere estesa ad altri atti per via interpretativa. È la conferma che l’orientamento ha attraversato indenne almeno quindici anni di contenzioso.

Prima questione aperta: se il nome manca, l’intimazione è davvero “salva”?

La questione

Il lettore potrebbe porla così: “La legge dice che il responsabile va indicato tassativamente. La mia intimazione non lo indica. Davvero non posso farci nulla?”. La domanda è legittima, perché nel corso degli anni non tutti i giudici hanno risposto allo stesso modo, e perché su internet circolano letture che presentano il vizio come causa sicura di nullità.

Cosa hanno deciso i giudici

In sede di legittimità, come abbiamo visto, la risposta è netta. L’ordinanza n. 23537 del 2018 ha escluso l’estensione della nullità all’intimazione; l’ordinanza n. 1150 del 2019 ha applicato lo stesso criterio al preavviso di fermo; la sentenza n. 1042 del 2023 ha ribadito che la nullità non può essere estesa in via interpretativa oltre la cartella.

Nella giurisprudenza di merito si registrano però decisioni di segno opposto. La stampa specializzata ha riportato, ad esempio, una sentenza della Commissione tributaria regionale della Liguria del 2017 che ha dichiarato nulla un’intimazione nella quale il responsabile non era indicato per nome, ma solo attraverso il riferimento generico al direttore dell’ufficio o a un suo delegato. Il ragionamento dei giudici liguri era che la finalità di personalizzare il rapporto tra ufficio e contribuente non si realizza indicando il vertice dell’ufficio, che non conosce concretamente la pratica. Gli estremi numerici completi di questa pronuncia non sono riportati nella fonte consultata, per cui la citiamo come esempio dell’orientamento di merito favorevole al contribuente, non come precedente da invocare in giudizio.

Il ragionamento della CTR Liguria riprende un principio che la Cassazione ha effettivamente affermato, ma per le cartelle. Con l’ordinanza n. 8413 del 25 marzo 2021, la Corte ha confermato l’annullamento di una cartella nella quale era indicato l’ufficio ma non il nome della persona responsabile, osservando che l’indicazione di un ufficio o di una struttura non realizza lo scopo di identificare la persona fisica che risponde del procedimento. Con l’ordinanza n. 12687 del 13 maggio 2019, la Corte ha affermato che le cartelle relative a ruoli consegnati dopo il 1° giugno 2008 sono nulle se prive dell’indicazione della persona responsabile, indipendentemente dal ruolo apicale o meno di chi viene indicato.

C’è contrasto?

Sì, ma è un contrasto asimmetrico. Da un lato c’è una giurisprudenza di legittimità stabile e ripetuta; dall’altro alcune decisioni di merito che applicano all’intimazione il rigore previsto per la cartella. L’orientamento prevalente è quello della Cassazione, ed è a questo che si adeguano normalmente le corti di giustizia tributaria.

L’assunzione prudenziale è che la sola mancanza del responsabile nell’intimazione non basta a ottenerne l’annullamento: va considerata, al più, un motivo accessorio da affiancare a motivi più solidi.

Cosa significa per te

Se l’unico difetto che trovi nell’intimazione è il campo del responsabile vuoto o generico, un ricorso costruito solo su questo punto ha un rischio concreto di rigetto e di condanna alle spese processuali. Ma sarebbe un errore ancora più grave fermarsi a questa conclusione e non fare nulla. L’assenza del nome è spesso il segnale di un atto prodotto in serie, e un atto prodotto in serie va controllato riga per riga: date di notifica delle cartelle richiamate, anni dei ruoli, importi, tempi trascorsi tra un atto e l’altro.

Concretamente, quando il responsabile manca, la verifica dovrebbe toccare almeno quattro punti. Il primo è l’elenco delle cartelle richiamate: per ciascuna occorre sapere se e quando è stata notificata, perché una cartella mai notificata validamente trasforma l’intimazione nel primo atto di conoscenza della pretesa. Il secondo è la data di consegna dei ruoli, che separa le cartelle per le quali l’omissione del responsabile è causa espressa di nullità da quelle per le quali non lo è. Il terzo è il tempo trascorso tra l’ultima notifica valida e l’intimazione, che può far emergere una prescrizione già maturata. Il quarto è la coerenza degli importi, cioè la corrispondenza tra le somme originarie delle cartelle e quelle ora richieste a titolo di interessi e oneri. Solo dopo aver completato questa ricognizione ha senso decidere se il vizio del responsabile meriti di essere inserito nel ricorso, e con quale peso rispetto agli altri motivi.

In pratica, il campo vuoto del responsabile non è quasi mai il motivo vincente, ma è un ottimo motivo per far esaminare l’intera sequenza degli atti entro i sessanta giorni.

Seconda questione aperta: la riforma dello Statuto del 2023 cambia le carte in tavola?

La questione

La domanda che si pongono i contribuenti più informati, e con loro una parte della dottrina, è questa: “Dal 2024 lo Statuto prevede che gli atti tributari siano annullabili se violano norme sul procedimento. L’obbligo di indicare il responsabile è una norma sul procedimento. Allora la mia intimazione è annullabile, anche se non è nulla?”.

Cosa dice il nuovo quadro, e cosa hanno detto finora i giudici

Il D.Lgs. 219/2023 ha fatto una scelta di sistema. Da un lato, con l’articolo 7-ter, ha riservato la nullità a ipotesi tassative: difetto assoluto di attribuzione, violazione o elusione del giudicato, vizi qualificati espressamente come nullità da norme entrate in vigore dopo la riforma. Dall’altro, con l’articolo 7-bis, ha fatto dell’annullabilità la regola generale per le violazioni di legge, comprese quelle sulle norme procedimentali. Infine, con l’articolo 7-quater, ha dato dignità normativa alla categoria dell’irregolarità.

Questa architettura ha due effetti opposti sul nostro tema.

Il primo effetto va a sfavore del contribuente: la tesi della “nullità” dell’intimazione priva di responsabile appare ancora più difficile da sostenere, perché la nullità è ora un’eccezione tipizzata, e nessuna norma qualifica espressamente come nullità l’omissione del responsabile in un atto diverso dalla cartella.

Il secondo effetto apre invece uno spazio argomentativo: se l’articolo 7, comma 2, dello Statuto è una norma sul procedimento, e se la sua violazione è una violazione di legge, si può sostenere che l’intimazione che la viola sia annullabile ai sensi dell’articolo 7-bis. Contro questa lettura si possono opporre due argomenti. Il primo è che la giurisprudenza ha sempre qualificato l’omissione come mera irregolarità, e la riforma ha espressamente previsto una categoria per le irregolarità. Il secondo è che la giurisprudenza di legittimità tende a valutare i vizi formali alla luce del pregiudizio effettivamente subito. La sentenza della Cassazione n. 4249 del 17 febbraio 2017, resa in materia di cartelle, è stata letta dai commentatori proprio in questo senso: l’ordinamento non protegge la regolarità astratta del procedimento, ma rimedia al pregiudizio concreto che la parte deduce e prova. Una logica simile emerge dall’ordinanza n. 31003 del 26 novembre 2025, secondo cui la mancata sottoscrizione della cartella non la invalida quando non è in dubbio la provenienza dell’atto, e l’irregolarità della notifica perde rilievo se il destinatario si è difeso compiutamente, perché l’atto ha raggiunto il suo scopo.

Va detto con chiarezza: nelle ricerche condotte per questa analisi non abbiamo reperito pronunce di legittimità che abbiano già deciso se, per le intimazioni emesse dopo l’entrata in vigore della riforma, l’omessa indicazione del responsabile integri un’ipotesi di annullabilità ai sensi dell’articolo 7-bis. La questione deve quindi considerarsi aperta.

C’è contrasto?

Più che un contrasto giurisprudenziale, c’è una zona grigia normativa che la Cassazione non ha ancora illuminato. Gli argomenti a favore dell’annullabilità sono testuali; quelli contrari sono sistematici e si appoggiano a un orientamento ventennale.

L’assunzione prudenziale è che la riforma non abbia trasformato il vizio in un motivo sicuro di annullamento, ma che, se lo si vuole far valere, lo si debba dedurre subito nel ricorso introduttivo, perché l’articolo 7-bis esclude che i motivi di annullabilità possano essere aggiunti dopo o rilevati d’ufficio dal giudice.

Cosa significa per te

La conseguenza pratica più importante della riforma non riguarda tanto il merito del vizio quanto la tempistica. Prima si poteva sperare che un vizio grave venisse colto dal giudice anche se non sollevato con precisione. Oggi, per i vizi di annullabilità, questa speranza è preclusa dalla legge: ciò che non scrivi nel ricorso entro i sessanta giorni non potrà più essere discusso. Chi pensa di “tenere di riserva” l’argomento del responsabile per un momento successivo rischia di perderlo per sempre.

Se nell’intimazione il responsabile manca e intendi contestarlo, quel motivo va inserito fin dall’inizio, ben argomentato e affiancato da motivi più robusti: aggiungerlo dopo non è consentito.

Terza questione aperta: posso usare l’intimazione per far valere il responsabile mancante nella cartella?

La questione

È la domanda più interessante sul piano pratico: “L’intimazione richiama una vecchia cartella. Anche la cartella non indicava il responsabile. Posso impugnare l’intimazione e, attraverso di essa, far valere la nullità della cartella?”. Qui le possibilità del contribuente cambiano radicalmente a seconda di due fattori: se la cartella è stata notificata regolarmente e quando è stato consegnato il ruolo.

Cosa hanno deciso i giudici

Il primo fattore riguarda la notifica. Le Sezioni Unite, con la sentenza n. 16412 del 2007, hanno ricostruito la riscossione come una sequenza procedimentale scandita dalla legge, nella quale la notifica di ciascun atto è presupposto della validità di quello successivo: la mancata o invalida notifica della cartella vizia l’atto successivo, e il contribuente che impugna quest’ultimo può far valere il vizio dell’atto presupposto oppure contestare direttamente la pretesa. Ne deriva che, se la cartella non è mai stata validamente notificata, l’intimazione diventa il primo atto con cui il contribuente conosce la pretesa, e con il ricorso si possono dedurre anche i vizi propri della cartella, compresa l’omessa indicazione del responsabile.

Se invece la cartella è stata notificata regolarmente e non è stata impugnata nei termini, i suoi vizi non possono più essere fatti valere impugnando l’intimazione. La Suprema Corte ha chiarito, con la sentenza n. 6436 dell’11 marzo 2025, che l’intimazione può essere contestata per vizi suoi propri, e che la mancata impugnazione determina il consolidamento del credito.

Il secondo fattore riguarda la data di consegna del ruolo. Per le cartelle relative a ruoli consegnati prima del 1° giugno 2008 la nullità non opera, come ha stabilito lo stesso legislatore e come ha confermato la Cassazione, tra le altre, con la sentenza n. 13747 del 2013, ricordata anche nella motivazione dell’ordinanza n. 23537 del 2018. Per le cartelle relative a ruoli consegnati dal 1° giugno 2008 in poi, invece, la nullità è espressa, e la Cassazione ne ha precisato il contenuto: occorre l’indicazione della persona fisica (ord. n. 8413 del 2021), a prescindere dalla funzione apicale o meno che essa ricopra (ord. n. 12687 del 2019). La stampa specializzata ha inoltre segnalato l’orientamento secondo cui la cartella deve indicare distintamente sia il responsabile dell’iscrizione a ruolo sia quello dell’emissione e notificazione, trattandosi di fasi diverse, come del resto prevede la lettera del comma 4-ter.

C’è contrasto?

Sul principio della sequenza procedimentale e sulla distinzione temporale del 2008 no: l’orientamento è stabile. Il margine di discussione riguarda l’accertamento concreto, cioè la prova della regolarità della notifica della cartella e l’individuazione della data di consegna del ruolo, che non sempre risulta con chiarezza dall’intimazione.

L’assunzione prudenziale è che il vizio del responsabile possa pesare davvero solo quando riguarda una cartella da ruolo consegnato dopo il 1° giugno 2008 e che non risulti regolarmente notificata: in tutti gli altri casi va considerato recessivo.

Cosa significa per te

La prima verifica da fare non è sull’intimazione, ma a ritroso. Bisogna ottenere le relate di notifica delle cartelle richiamate e individuare la data di consegna di ciascun ruolo. Se una cartella risulta non notificata o notificata in modo invalido, e se il relativo ruolo è successivo al 1° giugno 2008, la mancata indicazione del responsabile in quella cartella torna a essere un motivo pienamente spendibile, accanto a quelli classici della mancata notifica e della prescrizione. L’Avv. Giuseppe Angelo Monardo, cassazionista e coordinatore di uno staff multidisciplinare nazionale in diritto tributario, imposta la verifica partendo proprio dalla ricostruzione della sequenza degli atti, perché è lì che il vizio del responsabile può recuperare il peso che, isolato nell’intimazione, non ha.

Il vizio del responsabile va cercato soprattutto nelle cartelle richiamate dall’intimazione, non solo nell’intimazione stessa.

La pronuncia più recente e rilevante: Cassazione, ordinanza n. 35019 depositata il 31 dicembre 2025

Il contesto

Per capire perché questa decisione conta anche per chi vuole contestare il responsabile del procedimento, bisogna fare un passo indietro. Per anni si è discusso se l’intimazione di pagamento fosse un atto che il contribuente ha l’onere di impugnare, oppure un atto che può facoltativamente impugnare, riservandosi di far valere le proprie ragioni in un momento successivo. La differenza non è accademica: se l’impugnazione è solo facoltativa, chi lascia scadere i sessanta giorni conserva le sue difese; se è necessaria, le perde.

L’articolo 19 del D.Lgs. 546/1992 elenca tra gli atti impugnabili l’avviso di mora, ma non nomina espressamente l’intimazione. Su questo dato letterale si è appoggiata l’ordinanza della Cassazione n. 16743 del 17 giugno 2024, secondo cui la mancata impugnazione di una prima intimazione non impediva al contribuente di impugnare l’atto successivo, anche una seconda intimazione, per far valere la prescrizione. Era un’impostazione più garantista per il debitore.

Nel frattempo, però, le Sezioni Unite, con l’ordinanza n. 26817 del 16 ottobre 2024, pronunciandosi a fini di giurisdizione in materia di tasse automobilistiche, avevano ribadito che il sollecito di pagamento che precede l’esecuzione è assimilabile, al di là del nome, all’avviso previsto dall’articolo 50, comma 2, del D.P.R. 602/1973, cioè all’avviso di mora espressamente impugnabile. Su questa base la sentenza n. 6436 dell’11 marzo 2025 aveva affermato che l’impugnazione dell’intimazione non è una scelta ma un onere, pena la cristallizzazione della pretesa, qualificando come isolato il precedente del 2024.

La motivazione in linguaggio piano

Con l’ordinanza n. 35019 del 2025 la Suprema Corte ha composto il contrasto aderendo in modo netto all’orientamento più rigoroso. In sostanza la Corte ha detto tre cose. Primo: l’intimazione di pagamento è un atto autonomamente impugnabile, perché per funzione coincide con l’avviso di mora. Secondo: proprio perché è impugnabile, chi la riceve ha l’onere di contestarla nei termini, se ha ragioni da far valere. Terzo: se la prima intimazione notificata non viene impugnata, il debito si stabilizza definitivamente, e le intimazioni successive non riaprono la partita sui fatti anteriori.

Cosa cambia rispetto a prima

Il collegamento con il nostro tema è diretto. Il vizio della mancata indicazione del responsabile, per quanto debole se isolato, è un vizio proprio dell’intimazione. Ma è anche la “porta” attraverso cui, impugnando l’intimazione, si possono portare davanti al giudice la mancata notifica delle cartelle, la nullità delle cartelle post-2008 prive di responsabile e la prescrizione maturata prima della notifica. Dopo l’ordinanza del 31 dicembre 2025, se quella porta non viene aperta entro sessanta giorni, si chiude.

In altre parole, chi ha ricevuto un’intimazione senza responsabile e pensa “tanto il vizio è debole, lascio stare e al massimo mi opporrò al pignoramento” commette l’errore più costoso possibile: non perde solo un motivo debole, perde tutti i motivi forti che avrebbe potuto far valere insieme a quello.

Dopo l’ordinanza n. 35019 del 2025, lasciare scadere i sessanta giorni dall’intimazione significa, di regola, consolidare il debito e rinunciare a far valere i vizi degli atti precedenti e la prescrizione già maturata.

I principi applicati ai casi reali

Le simulazioni che seguono sono ipotesi dimostrative, costruite con dati di fantasia per mostrare come i principi esaminati operano su situazioni-tipo. Non descrivono casi reali.

Simulazione 1: intimazione notificata a luglio, termine che attraversa agosto

Ipotesi: intimazione di pagamento per 9.847,36 € notificata il 14 luglio 2026. Nell’atto il campo del responsabile del procedimento riporta soltanto la dicitura dell’ufficio. L’intimazione richiama una cartella notificata regolarmente nel 2023 e mai impugnata.

Calcolo del termine: dal 15 al 31 luglio decorrono 17 giorni; dal 1° al 31 agosto il termine è sospeso; dal 1° al 30 settembre decorrono altri 30 giorni (totale 47); servono ancora 13 giorni, quindi il termine per notificare il ricorso scade il 13 ottobre 2026.

Valutazione alla luce della giurisprudenza: la cartella è stata notificata ed è definitiva, quindi i suoi eventuali vizi non sono più deducibili (Cass. n. 6436/2025). Resta il vizio proprio dell’intimazione, cioè l’indicazione del solo ufficio. Secondo Cass. n. 23537/2018 e n. 1042/2023, la nullità non si estende all’intimazione; per le intimazioni successive alla riforma del 2023 può essere tentata la via dell’annullabilità ex articolo 7-bis, ma senza precedenti di legittimità favorevoli. Esito prevedibile: un ricorso fondato solo su questo motivo è ad alto rischio di rigetto. Prima di decidere, occorre verificare se dal 2023 siano maturati altri vizi propri o fatti estintivi successivi alla cartella. Se non ve ne sono, la scelta razionale si sposta sugli strumenti di gestione del debito.

Simulazione 2: intimazione non impugnata e pignoramento successivo

Ipotesi: intimazione per 23.418,90 € notificata il 3 marzo 2025, priva del nome del responsabile. Il contribuente non la impugna. Le cartelle richiamate risalgono al 2014 e, secondo il contribuente, dopo la loro notifica non ci sono stati atti interruttivi per oltre cinque anni. Nel maggio 2026 riceve un pignoramento presso terzi sul conto corrente.

Calcolo del termine che è stato perso: dal 4 al 31 marzo 2025 decorrono 28 giorni; il mese di aprile ne aggiunge 30 (totale 58); il termine di sessanta giorni è scaduto il 2 maggio 2025, senza interferenze con la sospensione feriale.

Valutazione alla luce della giurisprudenza: il contribuente vorrebbe ora eccepire sia la prescrizione maturata prima del 2025 sia l’omessa indicazione del responsabile. Secondo Cass. n. 6436/2025 e ord. n. 35019/2025, la mancata impugnazione della prima intimazione ha stabilizzato il debito: i fatti estintivi anteriori alla sua notifica non sono più deducibili, e il vizio proprio dell’intimazione (il responsabile mancante) andava fatto valere entro il 2 maggio 2025. In sede di opposizione al pignoramento potranno essere discussi, di regola, solo vizi propri dell’atto esecutivo o fatti successivi alla notifica dell’intimazione. Esito: la posizione difensiva è molto più ristretta di quanto sarebbe stata un anno prima.

Simulazione 3: cartelle di epoche diverse e responsabile mancante

Ipotesi: intimazione per 18.736,42 € notificata il 9 febbraio 2026, che richiama due cartelle. La cartella A (11.204,17 €) si riferisce a un ruolo consegnato il 12 settembre 2012; la cartella B (7.532,25 €) a un ruolo consegnato nel 2007. Nessuna delle due cartelle indica il responsabile del procedimento. L’agente della riscossione, richiesto di esibire le relate, non produce una prova di notifica valida per la cartella A, mentre per la cartella B la notifica risulta regolare nel 2008.

Calcolo del termine: dal 10 al 28 febbraio 2026 decorrono 19 giorni; marzo ne aggiunge 31 (totale 50); servono altri 10 giorni, quindi il termine scade il 10 aprile 2026.

Valutazione alla luce della giurisprudenza: per la cartella A, non validamente notificata, l’intimazione è il primo atto di conoscenza della pretesa, e secondo il principio della sequenza procedimentale (Cass. SU n. 16412/2007) si possono dedurre anche i vizi della cartella. Poiché il ruolo è successivo al 1° giugno 2008, l’omessa indicazione della persona responsabile ne determina la nullità (Cass. n. 12687/2019; n. 8413/2021), oltre al vizio di notifica in sé. Per la cartella B, invece, il ruolo è anteriore al 1° giugno 2008 e la notifica è regolare: la mancanza del responsabile non comporta nullità (Cass. n. 13747/2013; Corte cost. n. 58/2009), e i vizi della cartella non sono più deducibili. Esito possibile, da valutare nel giudizio: contestazione concentrata sulla quota di 11.204,17 €, con motivi robusti (notifica e nullità della cartella post-2008), mentre per la quota di 7.532,25 € resterebbero da verificare solo eventuali fatti estintivi successivi, come la prescrizione maturata dopo la notifica del 2008 in assenza di atti interruttivi.

Le tre simulazioni mostrano la stessa lezione: il responsabile del procedimento pesa in modo molto diverso a seconda dell’atto in cui manca, della data del ruolo e della tempestività del ricorso.

La giurisprudenza in tabella

La tabella che segue raccoglie tutte le pronunce citate nell’analisi. Per ciascuna trovi la questione decisa, il principio riformulato in una riga e la rilevanza pratica per chi ha ricevuto un’intimazione priva del responsabile. Le decisioni della Corte costituzionale e alcuni precedenti di legittimità più risalenti sono indicati con numero e anno, così come riportati nelle fonti consultate. La pronuncia della CTR Liguria del 2017 non è inserita perché la fonte non ne riporta gli estremi completi.

Un’avvertenza di metodo: le massime non sono riprodotte testualmente. Ogni principio è riformulato per renderlo comprensibile, e prima di utilizzare una pronuncia in un atto difensivo è sempre necessario leggerne il testo integrale, verificando che la fattispecie concreta sia sovrapponibile a quella del proprio caso.

La sintesi operativa

Tutta la giurisprudenza esaminata si può ridurre ad alcuni principi pratici, utili a chi ha un’intimazione sul tavolo.

• La mancanza del responsabile del procedimento nell’intimazione, da sola, non ne determina la nullità secondo l’orientamento costante della Cassazione. Le pronunce n. 23537/2018 e n. 1042/2023 escludono che la sanzione prevista per le cartelle si estenda agli altri atti.
• La nullità espressa riguarda soltanto le cartelle relative a ruoli consegnati dal 1° giugno 2008. Per i ruoli precedenti l’omissione resta una semplice irregolarità.
• Nella cartella non basta indicare l’ufficio: serve il nome della persona fisica responsabile. Questo principio, affermato dalle ordinanze n. 12687/2019 e n. 8413/2021, vale per la cartella, non per l’intimazione.
• I vizi della cartella possono essere fatti valere impugnando l’intimazione solo se la cartella non è stata validamente notificata. Se la cartella è stata notificata e non impugnata, i suoi vizi sono ormai preclusi.
• Dopo la riforma dello Statuto del 2023, i motivi di annullabilità vanno dedotti tutti nel ricorso introduttivo, a pena di decadenza. Il giudice non può rilevarli d’ufficio e non si possono aggiungere in seguito.
• L’argomento dell’annullabilità dell’intimazione ex articolo 7-bis è testualmente sostenibile, ma privo di conferme di legittimità. Va usato come motivo accessorio, non come unico fondamento del ricorso.
• L’intimazione va impugnata entro sessanta giorni, altrimenti il debito si consolida. È il principio affermato dalla sentenza n. 6436/2025 e dall’ordinanza n. 35019/2025.
• Il termine per ricorrere è sospeso dal 1° al 31 agosto. Un’intimazione notificata a luglio ha un termine che scade normalmente a ottobre.
• Prima di decidere, occorre ricostruire a ritroso la sequenza degli atti. Le relate di notifica delle cartelle e le date di consegna dei ruoli sono i dati che determinano quali motivi sono davvero spendibili.
• Un ricorso fondato solo sul responsabile mancante espone al rischio di condanna alle spese. La scelta di impugnare va fatta sulla base dell’insieme dei vizi, non di uno solo.

Le domande sul “quindi in pratica?”

La mia intimazione non indica il responsabile: devo fare ricorso?

Dipende da cosa emerge dal controllo complessivo dell’atto e delle cartelle richiamate. Secondo Cass. n. 23537/2018 e n. 1042/2023, il vizio da solo non porta alla nullità. Ma se la verifica fa emergere cartelle non notificate, ruoli successivi al 2008 privi di responsabile o una prescrizione maturata, il ricorso diventa lo strumento necessario per farli valere, e in quel ricorso il vizio del responsabile può essere inserito come motivo aggiuntivo.

Se non faccio ricorso ora, posso sollevare il problema quando mi pignorano?

Di regola no, per quanto riguarda i vizi dell’intimazione e i fatti anteriori alla sua notifica. La sentenza n. 6436/2025 e l’ordinanza n. 35019/2025 hanno stabilito che la mancata impugnazione della prima intimazione stabilizza il debito. In sede di opposizione al pignoramento resteranno discutibili, in genere, solo i vizi propri dell’atto esecutivo e i fatti successivi.

Nell’intimazione c’è scritto “il Direttore”: vale come indicazione del responsabile?

Per la cartella, la Cassazione ha chiarito che serve la persona fisica e che l’indicazione dell’ufficio non basta (ord. n. 8413/2021), a prescindere dalla funzione apicale (ord. n. 12687/2019). Per l’intimazione, poiché secondo la Cassazione la nullità non si applica affatto, la questione perde gran parte del suo peso. Alcune decisioni di merito hanno ragionato diversamente, ma non rappresentano l’orientamento prevalente.

La riforma del 2023 mi dà un’arma in più?

Offre un argomento in più, non una garanzia. L’articolo 7-bis dello Statuto rende annullabili gli atti che violano norme sul procedimento, e l’obbligo di indicare il responsabile è una di queste. Non risultano però pronunce di legittimità che abbiano già applicato questa lettura alle intimazioni. L’effetto certo della riforma è procedurale: il motivo va scritto nel ricorso introduttivo, perché dopo non è più deducibile.

Come faccio a sapere se il ruolo è anteriore o successivo al 1° giugno 2008?

La data di consegna del ruolo non sempre è evidente nell’intimazione. Si ricava di norma dalla cartella o dall’estratto di ruolo, che può essere richiesto all’agente della riscossione. È un dato decisivo, perché dalla sua collocazione temporale dipende se l’omessa indicazione del responsabile nella cartella produce nullità (ruoli dal 1° giugno 2008) oppure no (ruoli precedenti, secondo Cass. n. 13747/2013 e Corte cost. n. 58/2009).

Cosa può fare lo Studio Monardo

Gli orientamenti esaminati diventano utili solo se vengono applicati con metodo al singolo fascicolo. Ecco cosa facciamo, concretamente, quando ci viene sottoposta un’intimazione di pagamento.

1. Calcoliamo subito il termine di impugnazione, tenendo conto della data effettiva di notifica e della sospensione feriale dal 1° al 31 agosto, e lo comunichiamo per iscritto, perché dopo l’ordinanza n. 35019/2025 quel termine è la variabile che condiziona tutte le altre.
2. Esaminiamo l’intimazione in ogni sua parte: indicazione del responsabile, ufficio di riferimento, autorità cui ricorrere, estremi delle cartelle richiamate, importi e voci accessorie, verificando quali difetti sono vizi propri dell’atto.
3. Richiediamo all’agente della riscossione l’estratto di ruolo e le relate di notifica delle cartelle richiamate, per ricostruire a ritroso l’intera sequenza procedimentale.
4. Individuiamo la data di consegna di ciascun ruolo, separando le cartelle anteriori al 1° giugno 2008 da quelle successive, perché solo per queste ultime l’omessa indicazione del responsabile è causa espressa di nullità.
5. Controlliamo la validità di ogni notifica pregressa confrontando relate, indirizzi e modalità di consegna, per stabilire se l’intimazione è il primo atto di conoscenza di una o più pretese.
6. Verifichiamo la prescrizione calcolando i periodi trascorsi tra un atto e l’altro e identificando eventuali atti interruttivi.
7. Selezioniamo i motivi di ricorso in base alla loro solidità, collocando il vizio del responsabile nel posto che gli spetta secondo la giurisprudenza e deducendo nel ricorso introduttivo tutti i motivi di annullabilità, come impone l’articolo 7-bis dello Statuto.
8. Redigiamo e notifichiamo il ricorso alla Corte di giustizia tributaria di primo grado, con eventuale istanza di sospensione cautelare dell’atto quando ne ricorrono i presupposti.
9. Valutiamo con i commercialisti dello staff le alternative al contenzioso quando i vizi non sono sufficienti, come la rateizzazione o, nelle situazioni di sovraindebitamento, le procedure di composizione della crisi.
10. Seguiamo il giudizio in tutti i gradi, dall’appello fino all’eventuale ricorso per cassazione, mantenendo la stessa impostazione difensiva costruita all’inizio.

L’Avv. Giuseppe Angelo Monardo è avvocato cassazionista; coordinatore di uno staff multidisciplinare operante a livello nazionale in diritto bancario e tributario; Gestore della crisi da sovraindebitamento (L. 3/2012) iscritto negli elenchi del Ministero della Giustizia; professionista fiduciario di un OCC (Organismo di Composizione della Crisi); Esperto Negoziatore della crisi d’impresa ai sensi del D.L. 118/2021.

In un tema come questo, l’abilitazione al patrocinio in Cassazione ha un peso particolare. Gli orientamenti sul responsabile del procedimento e sull’onere di impugnare l’intimazione sono stati costruiti, e possono essere messi in discussione, soprattutto davanti alla Suprema Corte: poterli difendere fino all’ultimo grado con lo stesso difensore e la stessa strategia evita di dover ricominciare da capo proprio nel momento decisivo. Una questione ancora aperta, come l’applicazione dell’articolo 7-bis alle intimazioni successive alla riforma, richiede che le argomentazioni siano impostate fin dal primo grado in modo coerente con ciò che potrà essere discusso in Cassazione.

Lo staff multidisciplinare unisce avvocati e commercialisti che lavorano insieme sullo stesso caso: i primi costruiscono la strategia processuale, i secondi ricostruiscono i ruoli, i calcoli degli importi e le alternative di gestione del debito. Non promettiamo esiti: ci impegniamo ad analizzare ogni atto, verificare ogni termine e costruire la strategia più solida consentita dalla giurisprudenza.

Chiusura

La risposta alla domanda del titolo, alla luce della giurisprudenza, è articolata. L’intimazione di pagamento priva del responsabile del procedimento è certamente impugnabile, perché è un atto autonomamente impugnabile; ma la sola mancanza di quel nome, secondo l’orientamento costante della Cassazione, non basta a ottenerne l’annullamento. Il vizio riacquista forza quando riguarda cartelle da ruoli successivi al 1° giugno 2008 non validamente notificate, e la riforma dello Statuto del 2023 apre uno spazio argomentativo nuovo che però va speso subito, nel ricorso introduttivo. Sopra tutto domina un principio: dopo le decisioni del 2025, chi non impugna l’intimazione entro sessanta giorni rischia di consolidare il debito.

Lo Studio Monardo è strutturato per affrontare esattamente questo tipo di questione. La natura tributaria dell’atto trova risposta nel coordinamento, da parte dell’Avv. Giuseppe Angelo Monardo, di uno staff multidisciplinare nazionale in diritto tributario; la natura interpretativa del problema, destinata a essere risolta spesso in sede di legittimità, trova risposta nella sua qualifica di avvocato cassazionista, che consente di seguire l’impugnazione dal primo grado fino alla Cassazione con un’unica linea difensiva.

📩 Non lasciare che i sessanta giorni trascorrano mentre ti chiedi se il vizio basta: scrivici oggi stesso e faremo esaminare l’intimazione e le cartelle richiamate. I contatti per raggiungere lo Studio sono al termine di questa pagina.