Un’impresa investe mesi di lavoro e centinaia di migliaia di euro in un’operazione di finanza di progetto: studia l’opera, redige il progetto, costruisce il piano economico-finanziario, trova le banche, a volte firma la convenzione e inizia i lavori o la gestione. Poi l’ente concedente si ferma. Revoca la dichiarazione di pubblico interesse, non bandisce la gara, revoca l’aggiudicazione, oppure recede dalla concessione già firmata o smette di adempiere. Per un’impresa già in tensione finanziaria, quell’interruzione può essere il colpo che trasforma una difficoltà in insolvenza.

Il punto da capire subito è che le tutele cambiano radicalmente a seconda della fase in cui il progetto viene interrotto, e alcuni termini per reagire sono di soli 30 giorni. Prima della gara il promotore ha, per la giurisprudenza, una mera aspettativa; dopo la stipula della convenzione ha diritti patrimoniali precisi, scritti nell’art. 190 del D.Lgs. 36/2023. Sbagliare la qualificazione della fase significa sbagliare giudice, termine e domanda.

Lo Studio Monardo segue questa materia perché si colloca esattamente all’incrocio tra contenzioso con la pubblica amministrazione e crisi d’impresa. L’Avv. Giuseppe Angelo Monardo è Esperto Negoziatore della crisi d’impresa ai sensi del D.L. 118/2021, e quindi conosce dall’interno la composizione negoziata con cui si protegge l’impresa mentre si recupera il credito verso l’ente; è inoltre avvocato cassazionista, il che consente di sostenere la stessa linea difensiva dal primo grado fino alla Corte di cassazione; coordina infine uno staff di avvocati e commercialisti che ricostruisce i numeri del piano economico-finanziario, base di ogni pretesa indennitaria.

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Il quadro normativo della finanza di progetto e della sua interruzione

Sul piano normativo, la finanza di progetto è oggi disciplinata dall’art. 193 del D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36 (Codice dei contratti pubblici), come modificato dal correttivo D.Lgs. 209/2024. Si tratta di una forma di partenariato pubblico-privato in cui un operatore economico propone all’ente la realizzazione e la gestione di un’opera o di un servizio, finanziandola in tutto o in parte con capitali privati e ripagandosi con i flussi di cassa della gestione. La definizione essenziale è questa: il project financing è una concessione costruita attorno a un piano economico-finanziario, in cui il rischio operativo è trasferito al privato e la remunerazione deriva dalla gestione dell’opera.

La disciplina prevede due momenti distinti. Il primo è la fase propositiva: il promotore presenta la proposta, l’ente ne valuta la fattibilità e, se la ritiene di pubblico interesse, la inserisce nella programmazione e mette a gara la concessione. Il secondo è la fase di affidamento e di esecuzione: si svolge la procedura, si aggiudica, si stipula la convenzione e si eseguono lavori e gestione. Tra i due momenti la posizione del privato cambia natura. Nella fase propositiva l’ente esercita un’ampia discrezionalità; dopo la stipula il rapporto diventa un contratto, governato in larga parte dal diritto privato.

Le norme da tenere presenti, a ottobre 2026, sono le seguenti.

• Art. 193 D.Lgs. 36/2023: procedura di finanza di progetto, valutazione della proposta, gara sulla base del progetto del promotore e posizione del promotore che non risulti aggiudicatario.
• Art. 190 D.Lgs. 36/2023 (risoluzione e recesso): il comma 2 rinvia, per la risoluzione per inadempimento, agli artt. 1453 e seguenti del codice civile e impone che il contratto preveda clausola penale e criteri dell’indennizzo; il comma 4 stabilisce cosa spetta al concessionario se l’ente recede per motivi di pubblico interesse (valore delle opere al netto degli ammortamenti, o costi sostenuti se l’opera non ha superato il collaudo; costi derivanti dal recesso; indennizzo per mancato guadagno tra il 2 e il 5 per cento degli utili previsti dal piano economico-finanziario); il comma 5 destina prioritariamente quelle somme ai finanziatori; il comma 6 consente al concessionario di continuare la gestione ordinaria e incassare i ricavi fino al pagamento; il comma 7 subordina l’efficacia del recesso al pagamento.
• Art. 192 D.Lgs. 36/2023 (revisione del contratto di concessione): in presenza di eventi sopravvenuti straordinari e imprevedibili non imputabili al concessionario, che incidono in modo significativo sull’equilibrio economico-finanziario, il concessionario può chiedere la revisione; se l’accordo sul riequilibrio non si raggiunge, le parti possono recedere, con rimborso degli importi dell’art. 190, comma 4, lettere a) e b).
• Art. 21-quinquies L. 241/1990: revoca dei provvedimenti amministrativi per sopravvenuti motivi di pubblico interesse, con indennizzo se la revoca pregiudica il privato.
• Artt. 29, 30, 119 e 120 c.p.a.: termini per l’annullamento e per il risarcimento davanti al giudice amministrativo, con il rito accelerato per le procedure di affidamento.
• Art. 133, comma 1, c.p.a.: giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo su procedure di affidamento e su concessioni, con esclusione delle controversie su indennità, canoni e altri corrispettivi.

Va precisato che “interruzione” non è una categoria giuridica. Nel linguaggio dell’impresa indica fenomeni diversi, che il diritto tratta in modo diverso. Per orientarsi serve una distinzione per fasi.

Un esempio chiarisce la differenza tra istituti affini. Se il Comune, dopo aver dichiarato di pubblico interesse una proposta per la riqualificazione di un impianto sportivo, sceglie di affidare l’opera a un altro soggetto pubblico, la giurisprudenza ritiene che non vi sia una vera revoca indennizzabile ma una scelta tra progetti concorrenti. Se invece lo stesso Comune, dopo aver firmato la convenzione e ricevuto il primo lotto di lavori, decide di non volere più l’impianto, siamo nel recesso dell’art. 190, comma 4, e le somme sono dovute per legge.

Revoca, annullamento, recesso, risoluzione: quattro istituti diversi

Va precisato che l’ente, quando interrompe un progetto, può esercitare poteri molto diversi, e ognuno ha conseguenze proprie.

La revoca (art. 21-quinquies L. 241/1990) è il ritiro di un provvedimento ancora efficace per sopravvenuti motivi di pubblico interesse, per mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell’adozione o per una nuova valutazione dell’interesse pubblico originario. Presuppone che l’atto fosse legittimo. Se la revoca reca pregiudizio al privato, l’amministrazione deve provvedere all’indennizzo; quando incide su rapporti negoziali, l’indennizzo è parametrato al solo danno emergente. È lo strumento tipico della fase che precede la stipula.

L’annullamento d’ufficio (art. 21-nonies L. 241/1990) è il ritiro di un atto illegittimo, entro un termine ragionevole e con valutazione degli interessi in gioco. Non dà diritto a indennizzo, perché l’atto era viziato; può però dare luogo a risarcimento se l’illegittimità è imputabile all’ente e il privato ha fatto affidamento incolpevole sull’atto.

Il recesso è l’atto con cui l’ente, dopo la stipula della convenzione, scioglie il rapporto per ragioni di pubblico interesse. Per le concessioni è disciplinato dall’art. 190, comma 4, che indica in modo dettagliato le somme dovute e, al comma 7, ne subordina l’efficacia al pagamento. Nella fase esecutiva l’ente non agisce più con provvedimenti autoritativi sul contratto, ma con atti di natura negoziale.

La risoluzione chiude il rapporto per una patologia: per inadempimento di una delle parti (art. 190, comma 2, con rinvio agli artt. 1453 e seguenti c.c.) o per le cause specifiche del comma 1 (modifiche che avrebbero richiesto una nuova gara, cause di esclusione originarie del concessionario, violazioni accertate dalla Corte di giustizia UE). Se è l’ente a essere inadempiente, la risoluzione la chiede l’impresa, con risarcimento del danno.

La qualificazione non è una formalità. Se l’ente chiama “revoca” un atto adottato dopo la stipula, l’impresa ha interesse a farlo qualificare come recesso, perché l’art. 190 riconosce voci più ampie del solo danno emergente, compreso il mancato guadagno. Se l’ente invoca una risoluzione per inadempimento del concessionario che in realtà maschera un ripensamento politico, l’impresa contesta l’inadempimento e chiede che l’atto sia trattato per quello che è.

Requisiti di tutela e termini da rispettare

In termini operativi, prima di ogni azione occorre verificare alcune condizioni, una per una.

1. La fase effettiva del procedimento. Si accerta se esiste una dichiarazione di pubblico interesse, se la gara è stata bandita, se vi è aggiudicazione, se la convenzione è stata firmata e se ha superato i controlli. Ciascun passaggio sposta l’impresa da una posizione all’altra della tabella precedente.

2. La natura dell’atto dell’ente. Revoca, annullamento d’ufficio, recesso, risoluzione, diniego di riequilibrio, semplice inerzia: ogni qualificazione ha regole proprie. L’ente spesso chiama “revoca” ciò che, dopo la stipula, è giuridicamente un recesso; la qualificazione corretta è decisiva per il calcolo delle somme.

3. Il giudice competente. Davanti al giudice amministrativo vanno le contestazioni sugli atti autoritativi della fase di affidamento e, secondo il Consiglio di Stato, anche gli atti unilaterali con cui l’ente fissa in via discrezionale i criteri dell’indennizzo; davanti al giudice ordinario vanno le pretese patrimoniali fondate sulla convenzione e l’inadempimento contrattuale nella fase di esecuzione.

4. Il contenuto della convenzione. L’art. 190, comma 2, impone che il contratto contenga clausola penale e criteri di calcolo dell’indennizzo. Si leggono quindi clausole di recesso, penali, eventuali clausole compromissorie, clausole sui finanziatori e sul subentro.

5. La documentazione del piano economico-finanziario. Gli utili previsti dal piano asseverato sono la base del mancato guadagno nel recesso. Senza un piano coerente e documentato la pretesa si indebolisce.

6. Lo stato di salute dell’impresa. Se l’interruzione ha prodotto tensione di cassa, occorre valutare subito se ricorrono i presupposti della composizione negoziata o di uno strumento di regolazione della crisi, per proteggere il patrimonio mentre si recupera il credito verso l’ente.

Sul piano dei termini, va distinto il processo amministrativo e civile dai procedimenti del Codice della crisi.

Nel processo amministrativo il termine ordinario per impugnare è di 60 giorni (art. 29 c.p.a.); nelle controversie sulle procedure di affidamento si applica il rito accelerato con termine di 30 giorni (art. 120 c.p.a.). L’azione di risarcimento autonoma va proposta entro 120 giorni (art. 30, comma 3, c.p.a.). Nel processo amministrativo, come nel giudizio civile ordinario di cognizione e nel processo tributario, opera la sospensione feriale dal 1° al 31 agosto prevista dalla L. 742/1969: i giorni di agosto non si contano.

Nei procedimenti disciplinati dal Codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza la regola è opposta: l’art. 9, comma 1, CCII esclude la sospensione feriale, quindi i termini corrono anche in agosto. Chi gestisce in parallelo un ricorso al TAR e una procedura di crisi deve tenere due calendari diversi.

Nel giudizio civile sull’inadempimento della convenzione il limite esterno è la prescrizione ordinaria decennale dei diritti contrattuali, ma attendere è quasi sempre un errore: il credito verso l’ente si svaluta, i finanziatori premono e la crisi si aggrava.

Una nota sul computo. Nei termini processuali non si conta il giorno iniziale e, se la scadenza cade di sabato o in un giorno festivo, slitta al primo giorno non festivo successivo. Quando un termine si sovrappone al mese di agosto, i giorni maturati a luglio si sommano a quelli che riprendono a decorrere dal 1° settembre. Il calcolo va sempre fatto per iscritto, con data di partenza, giorni sospesi e data finale, e conservato nel fascicolo: è la prima verifica che lo Studio esegue su ogni atto ricevuto dall’ente.

Il termine più delicato è il primo: trenta giorni passano in fretta, soprattutto quando l’impresa spera ancora in una ripresa del dialogo con l’ente. Il dialogo può continuare, ma il ricorso va depositato.

La procedura passo per passo

La disciplina prevede percorsi diversi a seconda della fase. Di seguito la sequenza operativa che lo Studio applica.

Passo 1 – Raccolta e lettura degli atti (giorni 1-3). Si acquisiscono proposta, piano economico-finanziario asseverato, delibera di pubblico interesse, bando, verbali di gara, aggiudicazione, convenzione, verbali di consegna, stati di avanzamento, corrispondenza PEC con l’ente e contratti di finanziamento. Se mancano atti, si presenta subito istanza di accesso ai documenti.

Passo 2 – Qualificazione dell’interruzione (giorni 2-5). Si stabilisce se l’atto è una revoca, un annullamento, un recesso, un diniego di riequilibrio o un inadempimento. Si annota la data esatta di comunicazione: da lì decorrono i termini. L’errore più frequente è considerare la “lettera” dell’ente una comunicazione informale: se contiene una determinazione, il termine per impugnarla sta già correndo.

Passo 3 – Individuazione del giudice. La regola di individuazione segue la fase e la natura della pretesa. Per gli atti della procedura di affidamento e per la revoca dell’aggiudicazione la giurisdizione è del TAR competente per territorio, cioè quello della sede dell’ente o del luogo in cui l’atto produce effetti. Per l’inadempimento della convenzione e per le somme dovute sulla base di criteri già fissati nel contratto la giurisdizione è del tribunale ordinario, salvo clausola compromissoria valida. Se l’ente ha adottato un atto discrezionale che fissa i criteri dell’indennizzo, quell’atto, secondo il Consiglio di Stato, si impugna davanti al giudice amministrativo.

Passo 4 – Tutela immediata davanti al TAR (fase pre-contrattuale). Si redige il ricorso entro 30 giorni nel rito appalti, con domanda cautelare se l’ente sta per affidare ad altri. Il contenuto necessario comprende: individuazione dell’atto impugnato, motivi (difetto di motivazione sul sopravvenuto interesse pubblico, contraddittorietà con la precedente valutazione, violazione delle garanzie partecipative ove dovute, sviamento), domanda di annullamento e, se c’è un danno, domanda risarcitoria o di indennizzo ex art. 21-quinquies L. 241/1990.

Passo 5 – Diffida e messa in mora (fase esecutiva). Se la convenzione è stata firmata, si invia all’ente una diffida motivata: si contesta l’inadempimento, si quantificano le somme maturate, si richiama l’art. 190 commi 4, 6 e 7 se l’ente ha manifestato la volontà di recedere. La diffida produce la costituzione in mora e, se contiene termine essenziale ex art. 1454 c.c., prepara la risoluzione di diritto.

Passo 6 – Prosecuzione della gestione e tutela dei ricavi. Se l’ente recede, il concessionario non deve abbandonare l’opera: l’art. 190, comma 6, gli consente di proseguire la gestione ordinaria e di incassare i ricavi fino al pagamento, e il comma 7 rende il recesso efficace solo con il pagamento. Abbandonare la gestione per protesta può far perdere la principale leva negoziale e la fonte di cassa dell’impresa.

Passo 7 – Coinvolgimento dei finanziatori. Le somme dell’art. 190, comma 4, sono destinate prioritariamente ai finanziatori (comma 5). Le banche vanno informate e coinvolte, perché il loro interesse è allineato a quello dell’impresa nel pretendere l’integrale pagamento.

Passo 8 – Strumenti alternativi di definizione. Il Codice dei contratti prevede rimedi alternativi al giudizio (accordo bonario, collegio consultivo tecnico, transazione, arbitrato) la cui applicabilità al singolo rapporto concessorio va verificata sul testo della convenzione e sulle norme vigenti. Quando sono utilizzabili, consentono di definire in tempi più brevi le riserve e le pretese.

Passo 9 – Giudizio civile. Se l’ente non paga, si agisce davanti al tribunale per l’adempimento o la risoluzione ex art. 1453 c.c., per il pagamento degli importi dell’art. 190 e per il risarcimento del danno; se il credito è documentato e liquido si valuta il ricorso per decreto ingiuntivo. Sul credito maturano gli interessi legali o moratori secondo la natura della prestazione.

Passo 10 – Protezione dell’impresa in crisi. In parallelo, se la mancata entrata dei flussi del progetto mette a rischio la continuità, si valuta l’accesso alla composizione negoziata della crisi (artt. 12 e seguenti CCII) con richiesta di misure protettive (artt. 18 e 19 CCII), oppure un accordo di ristrutturazione o un concordato preventivo in continuità. Il credito verso l’ente diventa un attivo del piano; la sua realizzazione futura è una delle leve del risanamento.

I punti in cui più spesso si sbaglia, nella pratica, sono quattro. Il primo è aspettare una risposta “politica” dell’ente lasciando scadere il termine di impugnazione. Il secondo è agire davanti al giudice sbagliato, ad esempio chiedendo al tribunale l’annullamento di un atto autoritativo, o al TAR il pagamento di somme già determinate dal contratto. Il terzo è sospendere la gestione dopo il recesso, rinunciando ai ricavi e indebolendo la posizione negoziale. Il quarto è presentare all’ente una pretesa non documentata: il mancato guadagno senza un piano economico-finanziario asseverato e aggiornato, o il valore delle opere senza stati di avanzamento e collaudi, si presta a contestazioni facili.

Due precisazioni completano il quadro. Primo: nella fase pre-contrattuale la giurisprudenza nega in genere l’indennizzo per i costi di predisposizione della proposta se la gara non è stata neppure bandita; il ricorso va dunque costruito su vizi concreti dell’atto e non sulla sola delusione dell’aspettativa. Secondo: dopo la stipula, la pretesa economica è molto più solida, ma richiede una quantificazione tecnica rigorosa, perché ogni voce dell’art. 190, comma 4, va dimostrata.

Verifiche sul campo: due esempi di calcolo

Gli esempi che seguono sono ipotesi dimostrative con dati inventati, utili a mostrare il metodo di calcolo. Non sono casi seguiti dallo Studio.

Esempio di calcolo 1 – Recesso per pubblico interesse dopo la stipula.

Ipotesi: concessione in finanza di progetto per un parcheggio pluripiano e la sua gestione ventennale. Opere realizzate e collaudate per 3.847.300 €. Ammortamenti già contabilizzati: 612.450 €. Costi derivanti dal recesso (estinzione anticipata del finanziamento al netto delle coperture sui tassi, penali verso subappaltatori e fornitori, costi di smobilitazione): 287.940 €. Utili previsti dal piano economico-finanziario per gli anni residui: 1.946.180 €. Il contratto fissa l’indennizzo per mancato guadagno al 4 per cento, all’interno della forbice legale del 2-5 per cento.

Sviluppo:
– voce a) valore delle opere al netto degli ammortamenti: 3.847.300 − 612.450 = 3.234.850 €;
– voce b) costi derivanti dal recesso: 287.940 €;
– voce c) mancato guadagno: 1.946.180 × 4% = 77.847,20 €;
– totale dovuto: 3.234.850 + 287.940 + 77.847,20 = 3.600.637,20 €.

Esito: finché l’ente non paga, il recesso non è efficace (art. 190, comma 7) e il concessionario continua a gestire il parcheggio e a incassare i ricavi (comma 6). Le somme vanno prioritariamente ai finanziatori (comma 5): se il debito residuo verso la banca è di 2.418.600 €, all’impresa restano 1.182.037,20 € da destinare ai fornitori e agli altri creditori. Se l’impresa è in crisi, quel residuo e la cassa della gestione proseguita diventano gli elementi centrali del piano da presentare nella composizione negoziata o in un accordo con i creditori. Se il contratto non avesse fissato la percentuale, la forbice andrebbe da 38.923,60 € (2%) a 97.309 € (5%), e la scelta del punto all’interno della forbice diventerebbe oggetto di contestazione.

Esempio di calcolo 2 – Revoca dell’aggiudicazione e termini con la sospensione feriale.

Ipotesi: l’impresa promotrice risulta aggiudicataria della concessione. Il 22 luglio 2026 (mercoledì) riceve via PEC la determina che revoca l’aggiudicazione per “sopravvenuta diversa valutazione dell’interesse pubblico”. Spese documentate di partecipazione e progettazione: 186.430 €.

Sviluppo dei termini:
– ricorso al TAR nel rito accelerato: 30 giorni. Dal 23 al 31 luglio decorrono 9 giorni; dal 1° al 31 agosto il termine è sospeso (L. 742/1969); restano 21 giorni dal 1° settembre. Scadenza: 21 settembre 2026, lunedì;
– azione risarcitoria autonoma: 120 giorni. 9 giorni a luglio, sospensione ad agosto, 111 giorni da settembre: il conteggio porta al 20 dicembre 2026, domenica, e la scadenza slitta a lunedì 21 dicembre 2026.

Esito: lo Studio predisporrebbe il ricorso con domanda di annullamento e, in via subordinata, di indennizzo ex art. 21-quinquies L. 241/1990 commisurato al pregiudizio (qui almeno le spese documentate di 186.430 €), oltre al risarcimento per responsabilità precontrattuale se l’ente ha violato la buona fede dopo aver bandito la gara. Se nello stesso periodo l’impresa depositasse un’istanza di composizione negoziata con misure protettive, i termini di quel procedimento non conoscerebbero la pausa di agosto (art. 9, comma 1, CCII): il calendario del TAR e quello della crisi vanno gestiti separatamente.

Casi particolari

L’ente non bandisce la gara dopo la dichiarazione di pubblico interesse. È la situazione più frequente e la più difficile per il promotore. La giurisprudenza amministrativa più recente, raccolta nella sezione dedicata, considera la posizione del proponente una mera aspettativa di fatto anche dopo la dichiarazione di pubblico interesse: l’ente non è obbligato a bandire e può rivedere la propria valutazione. Il margine di tutela si riduce ai casi in cui l’atto è manifestamente illogico, non motivato o contraddittorio, oppure quando l’ente ha già bandito la gara e poi tiene una condotta contraria a buona fede. In questi casi il lavoro dello Studio è soprattutto di selezione: distinguere i casi in cui un ricorso ha basi concrete da quelli in cui conviene investire le energie altrove.

L’ente sceglie un progetto concorrente. Quando l’amministrazione preferisce una proposta successiva ritenuta più rispondente all’interesse pubblico, la giurisprudenza tende a qualificare la decisione come scelta tra progetti e non come revoca: niente indennizzo ex art. 21-quinquies. La verifica si sposta sulla comparazione: se la proposta preferita è in realtà sovrapponibile o se l’ente ha utilizzato elementi del progetto del primo promotore, si aprono profili diversi da esaminare.

Lo squilibrio economico-finanziario causato da eventi non imputabili all’impresa. Se il progetto è “interrotto” di fatto perché l’ente rifiuta di rinegoziare un piano reso insostenibile da mutamenti normativi o regolatori o da eventi straordinari, il percorso è l’istanza di revisione dell’art. 192. Se l’accordo non si raggiunge, il concessionario può recedere ottenendo il rimborso delle voci a) e b) dell’art. 190, comma 4, ma senza il mancato guadagno e senza gli oneri di scioglimento anticipato delle coperture sui tassi. Prima di recedere occorre fare i conti: a volte conviene proseguire la gestione e intanto negoziare.

La risoluzione per causa del concessionario in crisi. Se è l’ente a contestare un inadempimento dell’impresa, l’art. 190, comma 3, impone la comunicazione ai finanziatori, che hanno 120 giorni per indicare un operatore subentrante. In una situazione di crisi è uno snodo decisivo: il subentro può salvare l’opera e ridurre il debito, e va coordinato con le misure protettive e con le trattative con le banche.

L’impresa entra in una procedura concorsuale mentre il rapporto è pendente. Il Codice della crisi contiene regole specifiche sui contratti pendenti e sui contratti con la pubblica amministrazione nel concordato preventivo; l’art. 18 CCII, durante le misure protettive della composizione negoziata, limita la possibilità per i creditori interessati di risolvere o modificare unilateralmente i contratti pendenti per il solo mancato pagamento di crediti anteriori. L’applicazione concreta a una convenzione di concessione, e la posizione dell’ente come controparte, vanno verificate sul testo vigente e sul singolo contratto.

Il canone di disponibilità o il contributo pubblico non pagato. In molte operazioni il ritorno del privato non dipende solo dai corrispettivi pagati dagli utenti, ma da un canone versato dall’ente (si pensi a scuole, ospedali, edifici pubblici) o da un contributo in conto investimento. Se l’ente sospende il pagamento senza recedere formalmente, il progetto si interrompe di fatto. In questo caso non c’è un atto da impugnare al TAR: c’è un credito contrattuale da azionare. La strada è la diffida, la costituzione in mora con gli interessi, e poi il giudizio civile o l’arbitrato se previsto. Nel frattempo, il credito scaduto verso l’ente può essere rappresentato alle banche come attivo esigibile in sede di trattativa.

La concessione che non è mai partita per mancato rilascio di autorizzazioni. Talvolta la convenzione è firmata ma l’opera non può iniziare perché l’ente non approva il progetto esecutivo, non rilascia i titoli di sua competenza o non consegna le aree. Si tratta di un inadempimento dell’ente agli obblighi di cooperazione, che può giustificare la risoluzione e il risarcimento. Se il ritardo dipende da un atto amministrativo dovuto e non adottato, si affianca il ricorso al TAR contro il silenzio. La documentazione delle richieste inviate e dei solleciti è la prova principale.

Il presidio della continuità. L’Avv. Giuseppe Angelo Monardo, in qualità di Esperto Negoziatore della crisi d’impresa e di avvocato cassazionista, imposta questi casi su due binari paralleli: la tutela del credito verso l’ente concedente e la protezione dell’impresa con gli strumenti del Codice della crisi.

Domande frequenti

Il Comune ha dichiarato di pubblico interesse la mia proposta ma ora non fa la gara: posso chiedere il rimborso delle spese?
In linea generale no. La giurisprudenza amministrativa recente ritiene che, finché la gara non è bandita, il promotore abbia solo un’aspettativa di fatto e sopporti il rischio che la proposta non venga portata avanti, compresi i costi di predisposizione. Il rimborso delle spese è legato all’esito di una gara effettivamente svolta e aggiudicata ad altri. Restano tutelabili i casi di atti illogici o non motivati, da impugnare nei termini.

L’ente ha revocato l’aggiudicazione: quanto tempo ho per ricorrere?
Nelle controversie sulle procedure di affidamento il termine è di 30 giorni dalla comunicazione o dalla conoscenza dell’atto, con il rito accelerato dell’art. 120 c.p.a. Si applica la sospensione feriale dal 1° al 31 agosto, perché si tratta di processo amministrativo. L’azione risarcitoria autonoma ha invece un termine di 120 giorni. Conviene non aspettare la scadenza: la domanda cautelare è utile proprio se proposta prima che l’ente affidi ad altri.

Abbiamo firmato la convenzione e l’ente vuole recedere: cosa ci spetta?
L’art. 190, comma 4, del D.Lgs. 36/2023 riconosce il valore delle opere realizzate al netto degli ammortamenti (o i costi sostenuti se l’opera non è collaudata), i costi derivanti dal recesso e un indennizzo per il mancato guadagno tra il 2 e il 5 per cento degli utili previsti dal piano economico-finanziario. Il recesso diventa efficace solo con il pagamento e, nel frattempo, potete proseguire la gestione ordinaria incassando i ricavi.

Chi decide la controversia: il TAR o il tribunale?
Dipende dalla fase e dalla domanda. Gli atti della procedura di affidamento e gli atti discrezionali con cui l’ente fissa i criteri dell’indennizzo vanno al giudice amministrativo. L’inadempimento della convenzione e le pretese patrimoniali fondate su criteri già stabiliti nel contratto vanno, di regola, al giudice ordinario. Un errore sulla giurisdizione fa perdere tempo prezioso, ma il processo può proseguire davanti al giudice indicato grazie alla translatio iudicii.

La mia impresa è in crisi proprio per il blocco del progetto: devo prima recuperare il credito o prima gestire la crisi?
Le due cose vanno fatte insieme. Il credito verso l’ente può richiedere anni; nel frattempo i creditori possono agire. La composizione negoziata con misure protettive consente di bloccare le azioni esecutive e di trattare con banche e fornitori, usando il credito verso l’ente come attivo del piano. Nei procedimenti del Codice della crisi i termini corrono anche ad agosto (art. 9, comma 1, CCII).

Caso limite: l’ente non revoca nulla, semplicemente non risponde più e non paga gli stati di avanzamento. Cosa si fa?
L’inerzia dopo la stipula è un inadempimento contrattuale. Si invia una diffida ad adempiere con termine, si quantificano gli importi maturati con gli interessi, si valuta la risoluzione ex art. 1453 c.c. e la domanda di risarcimento davanti al giudice ordinario o all’arbitro previsto dal contratto. Se l’inerzia riguarda un atto amministrativo dovuto, si può ricorrere al TAR contro il silenzio.

Le banche ci chiedono di rientrare perché il progetto è fermo: possiamo bloccarle?
Se ricorrono i presupposti, la composizione negoziata della crisi consente di chiedere misure protettive: dalla pubblicazione dell’istanza i creditori interessati non possono avviare o proseguire azioni esecutive e cautelari sul patrimonio dell’impresa, e il tribunale conferma o revoca le misure in un apposito procedimento (artt. 18 e 19 CCII). Le misure non cancellano il debito: servono a guadagnare il tempo per trattare, anche usando come leva il credito verso l’ente concedente.

Il quadro giurisprudenziale

Le pronunce che seguono sono state verificate su sintesi e massime pubblicate da riviste e portali giuridici; il principio è riformulato. Per la fase pre-contrattuale le pronunce sono richiamate in una sentenza del TAR Piemonte del 2026, che ne riporta i principi.

1. TAR Piemonte (Torino), sent. 25 maggio 2026, n. 1176. Nella prima fase della finanza di progetto il proponente ha una mera aspettativa di fatto, che non si trasforma in posizione tutelata neppure con la dichiarazione di pubblico interesse; l’affidamento ragionevole nasce solo quando la gara è almeno bandita. Rilevanza: è il punto di partenza per valutare se un’interruzione nella fase propositiva sia aggredibile; la stessa sentenza esclude l’applicazione del preavviso di rigetto e dell’indennizzo da revoca quando l’ente sceglie un progetto alternativo.

2. Cons. Stato, Sez. V, 4 febbraio 2025, n. 873. La responsabilità precontrattuale dell’ente verso il promotore presuppone che sia stata almeno indetta la gara. Rilevanza: delimita il momento da cui il comportamento dell’ente può generare un obbligo risarcitorio.

3. Cons. Stato, Sez. V, 26 gennaio 2024, n. 847. Conferma che l’affidamento tutelabile richiede l’avvio della procedura e che il promotore sopporta il rischio e i costi della mancata prosecuzione. Rilevanza: chiarisce perché le spese della proposta restano, di norma, a carico dell’impresa.

4. Cons. Stato, Sez. V, 24 agosto 2023, n. 7930. Nello stesso senso sul requisito dell’affidamento qualificato. Rilevanza: consolida un orientamento ormai costante della Quinta Sezione.

5. Cons. Stato, Sez. V, 24 agosto 2023, n. 7927. Il rimborso dei costi di predisposizione della proposta spetta solo se la gara si è svolta ed è stata aggiudicata a un altro operatore. Rilevanza: individua il presupposto della pretesa di rimborso del promotore non aggiudicatario.

6. TAR Toscana, Sez. I, 4 marzo 2025, n. 345. Ribadisce la stessa limitazione sul rimborso delle spese. Rilevanza: conferma l’orientamento anche nella giurisprudenza di primo grado.

7. TAR Veneto, Sez. I, 8 maggio 2024, n. 926. La dichiarazione di pubblico interesse non attribuisce al proponente un’utilità diretta, ma solo un’aspettativa non protetta alla prosecuzione della procedura. Rilevanza: spiega perché impugnare il mancato avvio della gara richiede vizi specifici.

8. TAR Umbria, Sez. I, 6 marzo 2025, n. 260. Non è necessaria la comunicazione di avvio del procedimento al proponente quando l’ente non prosegue, mancando un vantaggio da difendere; la pronuncia è richiamata anche sul tema dell’indennizzo. Rilevanza: riduce lo spazio dei vizi procedimentali nella fase propositiva.

9. Cons. Stato, Sez. V, 27 agosto 2024, n. 7258. L’amministrazione ha ampia discrezionalità nel decidere se e come coinvolgere il proponente. Rilevanza: orienta la scelta dei motivi di ricorso verso la motivazione sostanziale anziché verso le garanzie partecipative.

10. Cons. Stato, Sez. V, 5 gennaio 2024, n. 192. Nello stesso senso sulla discrezionalità nella partecipazione del proponente. Rilevanza: conferma la linea della Quinta Sezione.

11. TAR Lazio, Roma, Sez. II, 29 luglio 2025, n. 14977. Ampia discrezionalità dell’ente nella gestione della partecipazione del proponente. Rilevanza: mostra l’uniformità dell’orientamento anche nel TAR con il maggior contenzioso nazionale.

12. TAR Piemonte, Sez. II, n. 8/2026. Riafferma l’ampia discrezionalità dell’ente e il rischio del rigetto a carico del promotore. Rilevanza: aggiornamento al 2026 dello stesso principio.

13. Cons. Stato, Sez. V, 31 ottobre 2025, n. 8488. Spetta al giudice amministrativo la controversia sull’atto con cui l’ente concedente fissa i criteri per determinare l’indennizzo dovuto al concessionario uscente, perché si tratta di un atto unilaterale che conforma il rapporto concessorio e non di una pretesa solo patrimoniale fondata sulla convenzione. Rilevanza: è la chiave per scegliere il giudice quando l’ente, dopo aver interrotto il rapporto, “decide” da solo come calcolare quanto deve.

14. Cons. Stato, Sez. V, 24 luglio 2025, n. 6583. Richiamata dalla pronuncia precedente per i presupposti della giurisdizione ordinaria nelle controversie su indennità, canoni e corrispettivi, che ricorre quando la lite riguarda il solo profilo patrimoniale senza contestare l’esercizio di poteri discrezionali. Rilevanza: completa il criterio di riparto.

15. Cass. civ., Sez. I, 13 marzo 2024, n. 6747. Richiamata nella stessa sentenza tra le pronunce secondo cui, quando la determinazione di canoni, indennità o corrispettivi implica valutazioni discrezionali dell’ente, la controversia esce dall’area della giurisdizione ordinaria. Rilevanza: mostra la convergenza tra Cassazione e Consiglio di Stato sul criterio di riparto.

In sintesi, il quadro è netto: nella fase propositiva l’impresa ha margini ridotti e deve puntare su vizi concreti; dopo la gara e soprattutto dopo la stipula le tutele diventano robuste, ma la scelta del giudice dipende da come l’ente ha esercitato il proprio potere sull’indennizzo.

Cosa può fare lo Studio Monardo

In termini operativi, l’intervento dello Studio si articola in strumenti concreti.

1. Ricostruiamo la fase del procedimento acquisendo delibere, bando, verbali, convenzione e corrispondenza PEC, e presentiamo istanza di accesso agli atti quando la documentazione è incompleta.
2. Qualifichiamo l’atto dell’ente (revoca, annullamento, recesso, diniego di riequilibrio, inadempimento) e calcoliamo i termini con la sospensione feriale dove si applica e senza sospensione nei procedimenti CCII.
3. Impugniamo davanti al TAR la revoca della gara o dell’aggiudicazione entro i 30 giorni del rito accelerato, con domanda cautelare e domanda di indennizzo o risarcimento.
4. Quantifichiamo le somme dell’art. 190, comma 4, con i commercialisti dello staff: valore netto delle opere, costi del recesso, mancato guadagno sulla base del piano economico-finanziario.
5. Predisponiamo la diffida all’ente che ricorda l’inefficacia del recesso fino al pagamento e il diritto a proseguire la gestione, e la inviamo anche ai finanziatori.
6. Istruiamo l’istanza di revisione ex art. 192 quando l’interruzione deriva da uno squilibrio non imputabile all’impresa, documentando l’evento sopravvenuto e il suo impatto.
7. Agiamo davanti al giudice ordinario per l’adempimento, la risoluzione ex art. 1453 c.c. e il risarcimento, oppure con ricorso per decreto ingiuntivo quando il credito è documentato.
8. Valutiamo e presentiamo l’istanza di composizione negoziata con richiesta di misure protettive, per difendere il patrimonio dell’impresa mentre il credito verso l’ente viene recuperato.
9. Costruiamo il piano di risanamento inserendo il credito verso l’ente come attivo, e trattiamo con banche e fornitori anche in vista di un accordo di ristrutturazione o di un concordato in continuità.
10. Seguiamo il contenzioso in ogni grado, dal TAR al Consiglio di Stato e dal tribunale fino alla Corte di cassazione, mantenendo la stessa linea difensiva.

L’Avv. Giuseppe Angelo Monardo è avvocato cassazionista; coordinatore di uno staff multidisciplinare operante a livello nazionale in diritto bancario e tributario; Gestore della crisi da sovraindebitamento (L. 3/2012) iscritto negli elenchi del Ministero della Giustizia; professionista fiduciario di un OCC (Organismo di Composizione della Crisi); Esperto Negoziatore della crisi d’impresa ai sensi del D.L. 118/2021.

In questo tema pesano in particolare due abilitazioni. La qualifica di Esperto Negoziatore della crisi d’impresa consente di impostare fin dall’inizio la protezione dell’impresa con la composizione negoziata, conoscendo dall’interno il ruolo dell’esperto e le trattative con i creditori. La qualifica di avvocato cassazionista garantisce la continuità della strategia dall’analisi iniziale fino alla Cassazione: lo stesso difensore, la stessa linea, senza dispersioni tra un grado e l’altro.

Lo staff multidisciplinare di avvocati e commercialisti lavora sullo stesso fascicolo: gli avvocati sugli atti e sui termini, i commercialisti sul piano economico-finanziario, sugli ammortamenti e sulla sostenibilità del piano di risanamento. Il nostro impegno è di mezzi: analizzeremo la posizione, verificheremo le pretese e costruiremo la strategia, senza promettere esiti che dipendono dal giudice e dalla controparte.

Chiusura

Un project financing interrotto dall’ente concedente non è un unico problema, ma un problema diverso per ogni fase. Prima della gara la tutela è stretta e va concentrata sui vizi concreti dell’atto. Dopo la gara e la stipula, l’impresa ha diritti precisi: impugnare la revoca entro 30 giorni, pretendere le somme dell’art. 190 del D.Lgs. 36/2023, proseguire la gestione finché non viene pagata. Se il blocco ha messo in crisi l’impresa, il recupero del credito va affiancato subito dagli strumenti del Codice della crisi, ricordando che lì i termini corrono anche in agosto.

Lo Studio Monardo è attrezzato proprio per questo doppio fronte. La qualifica di Esperto Negoziatore della crisi d’impresa ai sensi del D.L. 118/2021 permette di proteggere l’impresa mentre il contenzioso con l’ente procede; la qualifica di cassazionista garantisce che la difesa resti unitaria fino all’ultimo grado; lo staff di avvocati e commercialisti traduce il piano economico-finanziario in pretese documentate.

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