Una comunicazione di irregolarità: sanarla subito o resistere? Non c’è una risposta valida per tutti

Una società fiduciaria che riceve una comunicazione di irregolarità — che provenga dal Ministero delle Imprese e del Made in Italy in veste di autorità di vigilanza ex L. 23 novembre 1939, n. 1966, dalla Banca d’Italia in relazione all’iscrizione all’albo degli intermediari finanziari, o dal MEF nell’ambito degli obblighi antiriciclaggio del D.Lgs. 231/2007 — si trova davanti a una domanda che non ammette scorciatoie: conviene adeguarsi subito, provando a chiudere la vicenda nel modo meno oneroso, oppure conviene resistere, contestando nel merito quanto viene addebitato? Non esiste una risposta valida per tutti, ed è proprio questo il punto: la scelta dipende dalla natura dell’irregolarità, dalla sua effettiva sanabilità, dalla solidità delle prove raccolte dall’amministrazione procedente e dalle conseguenze concrete che un’ammissione, anche implicita, produrrebbe sui rapporti con clienti, banche depositarie e organi di controllo.

Chi gestisce una fiduciaria conosce bene quanto la materia sia stratificata: la disciplina di base risale al 1939, ma è stata riscritta nel tempo da regolamenti successivi, dalle norme antiriciclaggio via via aggiornate e dalla vigilanza incrociata di più autorità. Una comunicazione che sembra riguardare un solo aspetto — ad esempio un ritardo documentale — può in realtà toccare contemporaneamente il piano autorizzatorio e quello sanzionatorio, con conseguenze diverse a seconda di come viene gestita nelle prime settimane.

A complicare la scelta interviene spesso anche un fattore temporale: molte fiduciarie amministrano rapporti di lunga durata, con clienti che hanno affidato patrimoni anche significativi sulla base di un rapporto di fiducia costruito nel tempo, ed è proprio questo capitale reputazionale, prima ancora dell’importo della sanzione, ciò che una gestione affrettata della vicenda rischia di compromettere. Una comunicazione di irregolarità gestita male non produce solo un problema con l’autorità di vigilanza: può riverberarsi sulla percezione che clienti e controparti bancarie hanno dell’affidabilità della fiduciaria, indipendentemente da come si concluderà, nel merito, la vicenda amministrativa o giudiziale.

Lo Studio Monardo tratta questa materia con un taglio specifico: la difesa delle società fiduciarie davanti a contestazioni regolamentari e sanzionatorie richiede di muoversi contemporaneamente su due piani — quello amministrativo del procedimento di vigilanza e quello, spesso collegato, delle sanzioni pecuniarie in materia bancaria e antiriciclaggio. È su questo secondo fronte che pesa il coordinamento di uno staff multidisciplinare che opera a livello nazionale in diritto bancario e tributario, una competenza che permette di leggere la comunicazione di irregolarità non come un fatto isolato ma nel contesto complessivo della disciplina di vigilanza applicabile alla fiduciaria.

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Il quadro di partenza: cosa significa davvero “comunicazione di irregolarità”

Prima di scegliere una strada, occorre inquadrare correttamente l’atto ricevuto, perché sotto l’etichetta generica di “comunicazione di irregolarità” si nascondono situazioni giuridicamente molto diverse, con conseguenze procedurali e sostanziali altrettanto diverse.

Nel procedimento di vigilanza ordinaria sulle società fiduciarie, il Ministero — quando rileva carenze nella documentazione societaria, negli assetti organizzativi, nella composizione del capitale o negli adempimenti previsti dalla L. 1966/1939 e dal D.P.R. 18 aprile 1994, n. 361 — comunica l’irregolarità riscontrata e assegna un termine per l’adeguamento. Questo accade tipicamente nell’ambito dei procedimenti di autorizzazione, di modifica dell’autorizzazione già rilasciata o di decadenza: in tutti e tre i casi la prassi amministrativa prevede che, se la documentazione risulta incompleta o l’irregolarità è sanabile, ne venga data comunicazione alla società, che deve adeguarsi prima che il procedimento prosegua. Solo se l’irregolarità non viene sanata, o se è di tale gravità da non ammettere sanatoria, il procedimento evolve verso un atto più severo: la revoca dell’autorizzazione, disciplinata dall’art. 2 della L. 1966/1939, che richiede espressamente la previa contestazione alla società dei fatti addebitati, oppure, nei casi più gravi, l’apertura d’ufficio di un procedimento a carattere sanzionatorio che può sfociare nella liquidazione coatta amministrativa prevista dal D.L. 5 giugno 1986, n. 233, convertito con L. 1° agosto 1986, n. 430.

Su un piano parallelo — e spesso più insidioso perché riguarda somme di denaro immediatamente esigibili, a prescindere dalla sorte dell’autorizzazione — si colloca la contestazione in materia di antiriciclaggio ai sensi del D.Lgs. 21 novembre 2007, n. 231: omessa o tardiva comunicazione della titolarità effettiva al Registro delle imprese, carenze nell’adeguata verifica della clientela, omessa o tardiva segnalazione di operazioni sospette, violazioni delle limitazioni all’uso del contante quando la fiduciaria interviene nell’operazione. Qui il procedimento segue le regole della L. 689/1981, richiamate in quanto compatibili dallo stesso D.Lgs. 231/2007, con un termine di contestazione di novanta giorni dall’accertamento e un termine biennale, decorrente dalla ricezione della contestazione da parte dell’amministrazione procedente, per la conclusione del procedimento sanzionatorio.

Un terzo livello, meno frequente ma non trascurabile, riguarda la vigilanza della Banca d’Italia sull’iscrizione all’albo degli intermediari finanziari, quando la fiduciaria svolge anche attività rilevanti ai fini di quella disciplina: qui le irregolarità possono portare alla cancellazione dall’albo, che segue automaticamente la revoca dell’autorizzazione ministeriale o la dichiarazione di decadenza, oppure può essere disposta autonomamente in caso di inattività protratta per un periodo superiore a diciotto mesi.

A completare il quadro, va ricordato che la disciplina delle società fiduciarie resta, nonostante l’età della legge istitutiva, una materia in evoluzione: le circolari direttoriali del Ministero vengono aggiornate periodicamente, e la stessa attività ispettiva annuale può introdurre criteri di valutazione più stringenti rispetto a quelli seguiti in passato, con la conseguenza che un comportamento ritenuto adeguato in un’ispezione precedente potrebbe non esserlo più alla luce di orientamenti più recenti, se non tempestivamente aggiornato.

Sul piano pratico, i tempi tipici di questi procedimenti sono spesso più stretti di quanto la fiduciaria si aspetti: il termine per l’adeguamento assegnato nella comunicazione ministeriale è generalmente calcolato in giorni, non in mesi, e il termine di novanta giorni per la contestazione in materia antiriciclaggio decorre da un accertamento che può essere avvenuto anche molto prima della notifica effettivamente ricevuta dalla società, con la conseguenza che il tempo residuo per organizzare una risposta ponderata è spesso inferiore a quello che si percepisce leggendo per la prima volta la data riportata sulla comunicazione.

Va infine ricordato che la vigilanza sulle fiduciarie non si esaurisce nel rapporto con una sola autorità: quando la stessa condotta rileva sia ai fini dell’autorizzazione fiduciaria sia ai fini antiriciclaggio, è frequente che la comunicazione ricevuta da un’amministrazione richiami, esplicitamente o implicitamente, elementi che potrebbero interessare anche l’altra. In questi casi diventa importante evitare che la risposta data a un’autorità contenga ammissioni o ricostruzioni dei fatti che, isolate dal contesto in cui sono state formulate, possano essere utilizzate anche nel procedimento parallelo, magari aperto in un momento successivo sulla base degli stessi elementi fattuali.

Da un punto di vista pratico, conviene inoltre conservare in modo ordinato, fin dal ricevimento della comunicazione, tutta la corrispondenza intercorsa con l’amministrazione, le eventuali richieste di chiarimento formulate dagli uffici e le risposte fornite: questa raccolta, spesso trascurata nella fase iniziale perché percepita come un mero adempimento burocratico, diventa il primo elemento su cui si costruisce sia una controdeduzione efficace sia, se necessario, il ricorso introduttivo di un giudizio di opposizione.

La prima operazione da compiere, quindi, non è scegliere subito una strategia, ma classificare correttamente l’atto ricevuto: da quale autorità proviene, quale norma richiama, se prospetta una possibilità di adeguamento o se apre direttamente un procedimento sanzionatorio, quali termini impone e quali conseguenze produce l’inerzia. Da questa classificazione dipende quali delle opzioni che seguono siano realmente percorribili nel caso concreto, e in quale ordine vadano valutate.

Va inoltre considerato che la comunicazione, per come è strutturata la vigilanza sulle fiduciarie, raramente arriva isolata: spesso segue un’ispezione documentale o, più raramente, un accesso ispettivo diretto presso la sede della società, e riporta gli esiti di un confronto tra la situazione riscontrata e gli obblighi previsti dal D.M. 16 gennaio 1995 e dalle circolari direttoriali che il Ministero aggiorna periodicamente sull’attività ispettiva svolta nell’anno di riferimento. Leggere solo la comunicazione senza recuperare anche il verbale ispettivo sottostante, quando esiste, espone al rischio di rispondere a una sintesi parziale dei rilievi, perdendo di vista dettagli che possono risultare decisivi sia per l’adeguamento sia per un’eventuale contestazione. Allo stesso modo, quando la stessa vicenda coinvolge sia il Ministero sia la Banca d’Italia — perché la fiduciaria è iscritta anche all’albo degli intermediari finanziari — occorre verificare se le due autorità stiano procedendo in modo coordinato o autonomo, perché un adeguamento accettato da una non vincola necessariamente l’altra.

Opzione 1 — Adeguarsi spontaneamente entro il termine assegnato

In cosa consiste. Quando la comunicazione qualifica l’irregolarità come sanabile — ipotesi espressamente prevista sia nelle procedure di autorizzazione e modifica sia in quelle di revoca gestite dal Ministero — la società può regolarizzare la propria posizione entro il termine indicato: integrare la documentazione mancante, correggere gli assetti organizzativi, aggiornare la comunicazione della titolarità effettiva, adottare le procedure di adeguata verifica richieste, modificare la clausola dell’oggetto sociale se contiene riferimenti ad attività finanziarie non più esercitate. In questo caso il procedimento amministrativo si chiude senza sfociare in un atto sanzionatorio o restrittivo, e la fiduciaria prosegue la propria attività senza soluzione di continuità.

Quando ha senso.

• Quando l’irregolarità è di natura formale o documentale (ad esempio un ritardo nella comunicazione di una variazione dell’assetto proprietario, o una clausola statutaria non aggiornata) e non riguarda una violazione sostanziale degli obblighi di vigilanza o di adeguata verifica della clientela.
• Quando la fiduciaria condivide, dopo un’analisi interna onesta della vicenda, che l’addebito è fondato e che contestarlo esporrebbe a un aggravio di sanzione senza reali prospettive di successo, magari perché la documentazione a supporto della propria posizione è oggettivamente carente.
• Quando la priorità operativa è mantenere la continuità dei rapporti con banche depositarie e clienti, evitando che un provvedimento restrittivo pubblico danneggi la reputazione della società prima ancora che il merito della vicenda sia stabilito da un giudice.

Come si esegue in sintesi. Occorre riscontrare per iscritto la comunicazione entro il termine assegnato, allegando la documentazione integrativa o descrivendo puntualmente le misure correttive adottate; mantenere un canale di interlocuzione con l’ufficio competente per monitorare l’esito dell’istruttoria; verificare, una volta chiusa la fase di adeguamento, se residuano profili sanzionatori autonomi collegati alla stessa irregolarità, che seguono un binario diverso e non si estinguono automaticamente con la regolarizzazione per il futuro.

Vantaggi motivati. È la strada più rapida per chiudere la vicenda amministrativa; riduce il rischio che l’irregolarità sanabile, se lasciata decorrere senza risposta, si trasformi per inerzia in un presupposto per la revoca dell’autorizzazione o per l’apertura d’ufficio di un procedimento sanzionatorio; preserva la reputazione della fiduciaria verso clienti e controparti bancarie, che difficilmente vengono a conoscenza di un adeguamento silenzioso mentre reagiscono con maggiore sensibilità a un provvedimento sanzionatorio pubblico o a una revoca di autorizzazione.

Rischi e svantaggi onesti. L’adeguamento spontaneo può essere letto, in un eventuale procedimento successivo — ad esempio se dalla stessa ispezione emergono altre irregolarità non sanabili, o comunque più gravi — come un’ammissione implicita del fatto contestato; se l’irregolarità sanata riguardava anche profili suscettibili di sanzione pecuniaria autonoma, come accade tipicamente per la comunicazione tardiva della titolarità effettiva, l’adeguamento non estingue automaticamente la sanzione già maturata per il ritardo pregresso, che l’amministrazione può comunque contestare separatamente entro il termine di legge.

Il profilo ideale per questa opzione: la società che riconosce un’irregolarità circoscritta, vuole richiuderla nel minor tempo possibile e attribuisce più valore alla continuità operativa che a un contenzioso dall’esito incerto.

Va anche considerato l’impatto che l’adeguamento produce sui rapporti con i clienti della fiduciaria: quando l’irregolarità sanata riguarda direttamente un rapporto fiduciario specifico — ad esempio un difetto nell’adeguata verifica di un singolo cliente — la regolarizzazione può comportare la necessità di richiedere al cliente stesso documentazione integrativa, con il rischio, se la comunicazione a lui rivolta non è gestita con la dovuta attenzione, di generare preoccupazioni sproporzionate rispetto all’effettiva portata della vicenda.

Un aspetto spesso sottovalutato di questa strada riguarda la qualità della risposta scritta con cui la fiduciaria comunica l’avvenuto adeguamento: non basta dichiarare genericamente di essersi conformati, occorre documentare puntualmente ogni singola misura adottata, con riferimento esplicito a ciascun rilievo contenuto nella comunicazione originaria, perché è su questa corrispondenza puntuale che l’ufficio competente valuta se considerare chiusa l’istruttoria oppure se richiedere ulteriori integrazioni, riaprendo di fatto i termini e prolungando l’incertezza.

Opzione 2 — Contestare nel procedimento con osservazioni e controdeduzioni difensive

In cosa consiste. Prima che l’amministrazione adotti l’atto finale — che sia la revoca dell’autorizzazione o l’ordinanza-ingiunzione di pagamento della sanzione — la società ha diritto di presentare scritti difensivi e documenti, così come richiesto letteralmente dalla stessa L. 1966/1939 quando impone la previa contestazione dei fatti prima della revoca, e come previsto dall’art. 18 della L. 689/1981 per il procedimento sanzionatorio ordinario, richiamato dal D.Lgs. 231/2007. È la fase in cui si può ancora incidere sul contenuto dell’atto prima che diventi definitivo, spesso con un impegno molto più contenuto rispetto a quello di un giudizio.

Quando ha senso.

• Quando la fiduciaria ritiene che i fatti contestati siano stati ricostruiti in modo incompleto o che manchi la prova di elementi costitutivi essenziali della violazione — ad esempio l’elemento soggettivo nella mancata segnalazione di un’operazione sospetta, oppure la stessa qualificazione dell’operazione come “sospetta” alla luce degli elementi disponibili all’epoca dei fatti.
• Quando esistono elementi che possono incidere sulla quantificazione della sanzione — la gravità e la durata della violazione, il grado di responsabilità, la capacità finanziaria del soggetto, il livello di cooperazione prestato, criteri che l’art. 67 del D.Lgs. 231/2007 richiama espressamente insieme ai criteri generali dell’art. 11 della L. 689/1981 — anche quando la violazione in sé non sia realisticamente contestabile nell’an.
• Quando è utile far emergere, prima dell’irrogazione, la sussistenza di un regime sanzionatorio sopravvenuto più favorevole, questione che la giurisprudenza tratta con particolare attenzione proprio in materia antiriciclaggio, dove le riforme normative si sono succedute a distanza ravvicinata.

Come si esegue in sintesi. Le controdeduzioni vanno depositate entro il termine assegnato dall’amministrazione procedente, corredate di documenti e, se opportuno, di una richiesta di audizione; è il momento in cui va costruita la linea difensiva che, in caso di rigetto, verrà riproposta e sviluppata nella successiva fase giudiziale, così da non dover ripartire da zero se la vicenda prosegue.

Vantaggi motivati. Consente di correggere l’istruttoria mentre è ancora aperta, con costi di gran lunga inferiori a quelli di un giudizio; può portare a un’archiviazione, a una riqualificazione della violazione o a una riduzione della sanzione prima ancora che diventi definitiva; instaura fin da subito un contraddittorio documentato che resta comunque prezioso se la vicenda proseguirà in sede giudiziale, perché mostra al giudice che la difesa è stata tempestiva e coerente fin dall’inizio.

Rischi e svantaggi onesti. L’amministrazione procedente non è vincolata ad accogliere le osservazioni presentate, e può comunque adottare l’atto finale con una motivazione che si limita a richiamare, senza approfondirle davvero, le controdeduzioni respinte; il tempo dedicato a questa fase si somma, se l’esito è negativo, a quello necessario per l’eventuale impugnazione giudiziale, allungando complessivamente la durata della vicenda rispetto a chi sceglie di impugnare direttamente l’atto finale.

Il profilo ideale per questa opzione: la società che ha argomenti concreti da far valere sui fatti o sulla quantificazione della sanzione, e preferisce tentare una soluzione in sede amministrativa prima di affrontare un giudizio.

Prima ancora di redigere le controdeduzioni, è essenziale ricostruire con precisione la catena documentale interna relativa al fatto contestato: verbali del consiglio di amministrazione, corrispondenza con il cliente coinvolto, evidenze delle procedure di adeguata verifica effettivamente seguite all’epoca dei fatti. Una difesa costruita solo su argomenti giuridici astratti, senza un solido riscontro documentale interno, raramente convince l’amministrazione a modificare la propria posizione, perché l’onere di dimostrare i fatti impeditivi o estintivi della responsabilità grava proprio sulla società che li invoca.

Vale la pena segnalare che la richiesta di audizione, quando prevista e concessa, ha un valore che va oltre la semplice esposizione orale degli argomenti già scritti: è l’occasione per chiarire dal vivo i punti che, sulla carta, l’amministrazione potrebbe aver frainteso, e per verificare direttamente quali tra le eccezioni sollevate stiano effettivamente pesando sulla valutazione dell’ufficio. Una fiduciaria che si presenta a questo confronto senza una linea difensiva già consolidata rischia di disperdere l’occasione in osservazioni generiche, mentre chi arriva con una ricostruzione puntuale dei fatti e dei riferimenti normativi ha maggiori possibilità di ottenere un’archiviazione o una riduzione della sanzione prima ancora dell’atto finale.

Opzione 3 — Impugnare il provvedimento finale già adottato

In cosa consiste. Quando l’amministrazione ha già emesso l’atto conclusivo — il decreto di revoca dell’autorizzazione, oppure l’ordinanza-ingiunzione che irroga la sanzione pecuniaria — la società può impugnarlo davanti all’autorità competente. Per gli atti sanzionatori antiriciclaggio, l’art. 6 del D.Lgs. 150/2011, richiamato dallo stesso D.Lgs. 231/2007, devolve la materia al giudice ordinario, con competenza esclusiva del Tribunale di Roma, salvi i casi in cui resta competente il tribunale del luogo in cui è stata commessa la violazione; per gli atti di revoca dell’autorizzazione adottati dal Ministero, la strada è quella dell’impugnazione in via amministrativa, come espressamente previsto anche per il provvedimento di diniego dell’autorizzazione originaria.

Quando ha senso.

• Quando il termine per le controdeduzioni preventive è già decorso, o l’amministrazione ha comunque adottato l’atto nonostante le osservazioni presentate in quella fase.
• Quando emergono, dopo l’adozione dell’atto, vizi che incidono sulla sua stessa validità: violazione dei termini di contestazione o di conclusione del procedimento, difetto di motivazione, applicazione di un regime sanzionatorio non più favorevole rispetto a quello sopravvenuto nel frattempo.
• Quando la posta in gioco — la stessa continuità dell’attività fiduciaria, in caso di revoca, o un importo sanzionatorio significativo, in caso di ordinanza-ingiunzione — giustifica l’investimento in un giudizio che può proseguire fino in Cassazione.

Come si esegue in sintesi. L’opposizione all’ordinanza-ingiunzione va proposta nel termine di legge davanti al giudice competente, sviluppando i motivi di contestazione già anticipati, quando possibile, nella fase amministrativa e arricchendoli con i vizi procedurali eventualmente maturati con l’adozione dell’atto; l’impugnazione del provvedimento di revoca segue le regole proprie del procedimento amministrativo, con termini decadenziali che vanno rispettati con puntualità.

Vantaggi motivati. È l’unica strada che consente un vaglio pienamente terzo, davanti a un giudice, delle prove raccolte dall’amministrazione, con la possibilità di far valere anche vizi procedurali che nella fase amministrativa non erano ancora maturati o non erano ancora evidenti; consente di far valere principi ormai consolidati dalla giurisprudenza, incluso il favor rei nella successione di norme sanzionatorie, e di ottenere, nei casi più fondati, una rideterminazione della sanzione anche significativa rispetto a quella originariamente irrogata.

Rischi e svantaggi onesti. È la strada più lunga e quella che richiede il maggior impegno probatorio e organizzativo; nel frattempo, salvo sospensiva concessa dal giudice, l’atto impugnato può comunque produrre i suoi effetti, con conseguenze operative immediate se si tratta di una revoca dell’autorizzazione; l’esito del giudizio non è mai scontato in nessuna direzione, e va costruito su una ricostruzione documentale solida fin dal primo grado, senza affidarsi soltanto a principi generali richiamati in astratto.

Il profilo ideale per questa opzione: la società che ha già tentato, senza successo, la strada delle controdeduzioni, oppure che si trova di fronte a un atto adottato senza un contraddittorio preventivo effettivo, e per cui la posta in gioco giustifica un impegno processuale prolungato.

Va anche tenuto presente che il giudizio di opposizione, se sfavorevole in primo grado, può proseguire in appello e, per motivi di legittimità, fino in Cassazione: una prospettiva che richiede, fin dalla redazione del ricorso introduttivo, un’impostazione degli argomenti capace di reggere l’intero percorso, e non pensata soltanto per convincere il primo giudice chiamato a decidere.

Un elemento che va valutato con attenzione fin dall’inizio riguarda proprio la sospensiva: se l’atto impugnato è un decreto di revoca dell’autorizzazione, l’assenza di una misura cautelare che ne sospenda gli effetti nelle more del giudizio può tradursi, di fatto, nell’impossibilità per la fiduciaria di continuare a operare anche prima che il giudice si sia pronunciato nel merito, con conseguenze che nessuna vittoria successiva in giudizio riesce sempre a riparare pienamente. Per questo, quando si sceglie questa strada, la richiesta di sospensione va valutata e, se ne ricorrono i presupposti, proposta contestualmente all’impugnazione, e non come un ripensamento successivo.

Le opzioni alla prova dei conti: due situazioni, esiti diversi a seconda della scelta

Ipotesi 1. Una fiduciaria riceve una comunicazione di irregolarità per un ritardo di 47 giorni nella comunicazione dei dati sulla titolarità effettiva di una società cliente, con richiesta di regolarizzazione entro 30 giorni dalla notifica, avvenuta il 3 marzo.

• Scegliendo l’Opzione 1, la fiduciaria integra i dati mancanti entro il termine, quindi entro il 2 aprile, e chiude la fase di adeguamento organizzativo per il futuro; resta comunque aperta, separatamente, la questione della sanzione pecuniaria autonoma collegata al ritardo già maturato, che l’amministrazione può contestare nei successivi novanta giorni dall’accertamento, termine che in questo caso scadrebbe attorno alla fine di maggio.
• Scegliendo invece di affiancare fin da subito l’Opzione 2, la fiduciaria integra comunque i dati entro il termine ma accompagna la regolarizzazione con osservazioni sulla lieve entità del ritardo, sull’assenza di pregiudizio per i terzi e sulla propria collaborazione spontanea, elementi tutti rilevanti ai fini della quantificazione della sanzione ai sensi dell’art. 67 del D.Lgs. 231/2007, potendo così incidere sulla misura della sanzione ancora prima che venga irrogata.

Ipotesi 2. Una fiduciaria con un patrimonio amministrato per conto dei clienti pari a 2.860.000 € riceve un’ordinanza-ingiunzione, già adottata dal MEF, per omessa segnalazione di un’operazione sospetta di importo pari a 184.500 €, con sanzione quantificata al 10% del valore dell’operazione, cioè 18.450 €, applicando il regime sanzionatorio vigente all’epoca dei fatti, risalenti a un periodo antecedente alla riforma del 2017.

• Con l’Opzione 3, la fiduciaria propone opposizione davanti al Tribunale di Roma entro il termine di legge, sostenendo che il regime sanzionatorio riformato dal D.Lgs. 90/2017, sopravvenuto nelle more del procedimento, risulta in concreto più favorevole nel caso specifico e va applicato retroattivamente in forza del principio del favor rei, con una possibile rideterminazione della sanzione.
• Se avesse invece scelto l’Opzione 1, pagando in misura ridotta quando ancora possibile prima dell’adozione dell’ordinanza, la fiduciaria avrebbe rinunciato in radice alla possibilità di far valere il regime più favorevole sopravvenuto, ottenendo un risparmio di tempo mediato da una sanzione potenzialmente superiore a quella ottenibile in un giudizio ben impostato.

Ipotesi 3. Una fiduciaria riceve, a seguito di un’ispezione documentale, una comunicazione che qualifica come “grave motivo” ai sensi dell’art. 2 della L. 1966/1939 la persistente assenza, riscontrata già in due verifiche precedenti, di un adeguato assetto organizzativo per l’adeguata verifica della clientela, con preavviso di apertura del procedimento di revoca entro 60 giorni se non viene fornita prova dell’avvenuta correzione strutturale.

• In questo caso l’Opzione 1 da sola rischia di non essere sufficiente: una correzione tardiva, arrivata solo dopo la terza contestazione, difficilmente convince l’amministrazione che l’irregolarità sia stata seriamente affrontata, e può anzi essere letta come conferma della persistente inadeguatezza organizzativa.
• Qui diventa più razionale affiancare da subito l’Opzione 2, documentando in modo puntuale sia le misure correttive già adottate sia un piano concreto e verificabile per l’assetto organizzativo futuro, in modo da presentarsi al Ministero con una posizione difendibile anche nell’eventualità che il procedimento prosegua fino alla revoca e renda necessaria l’Opzione 3.

Il confronto in tabella

Le tre strade non si equivalgono su tempi, complessità e reversibilità, e la differenza non riguarda soltanto quanto tempo richiede ciascuna: riguarda anche quanto margine di manovra resta alla fiduciaria una volta imboccata una direzione. L’adeguamento spontaneo è la scelta più rapida da eseguire, ma è anche quella che lascia meno spazio per tornare indietro se, dopo aver regolarizzato, emergessero elementi che avrebbero giustificato una contestazione; le controdeduzioni nel procedimento amministrativo sono una via di mezzo, che consente di correggere l’istruttoria senza gli oneri di un giudizio, ma che non blocca l’amministrazione dall’adottare comunque l’atto finale; l’impugnazione giudiziale è la strada più impegnativa, ma anche quella che offre le maggiori garanzie di un esame realmente indipendente della vicenda. La tabella seguente mette a confronto i parametri più rilevanti per orientare la scelta; per costi si intendono unicamente quelli di giustizia previsti dalla legge, come il contributo unificato per l’eventuale giudizio di opposizione, mai onorari professionali, che dipendono da un accordo specifico con il proprio difensore.

I criteri per scegliere: le domande da porsi prima di decidere

Non esiste una gerarchia assoluta tra le tre opzioni: la scelta va condotta caso per caso, ma alcuni criteri ricorrono con particolare frequenza nella pratica di questo tipo di vicende.

Se l’irregolarità è puramente formale e non realisticamente contestabile nel merito, generalmente l’adeguamento spontaneo è la strada più razionale, riservando le energie difensive all’eventuale sanzione pecuniaria collegata, se autonoma e separatamente contestata.

Se invece i fatti contestati sono discutibili — perché manca la prova dell’elemento soggettivo, perché la qualificazione dell’operazione come sospetta è opinabile alla luce degli elementi disponibili all’epoca, perché i termini procedimentali non sono stati rispettati dall’amministrazione — conviene quasi sempre passare dalle controdeduzioni preventive, che costano meno e possono chiudere la vicenda prima che si trasformi in un giudizio vero e proprio.

Se la posta in gioco riguarda la sopravvivenza stessa dell’autorizzazione fiduciaria, il criterio cambia radicalmente: qui il rischio di non agire, o di agire tardivamente e con argomenti raccogliticci, è sproporzionato rispetto al costo di un giudizio ben condotto, ed è generalmente preferibile costruire fin da subito una linea difensiva capace di reggere fino all’ultimo grado di giurisdizione.

Se emerge, nel corso della vicenda, un regime sanzionatorio sopravvenuto più favorevole, il criterio suggerisce di non chiudere la partita con un pagamento anticipato o un’accettazione affrettata, perché il favor rei va fatto valere attivamente e non si applica retroattivamente in automatico a chi ha già definito la propria posizione con un pagamento in misura ridotta.

Se la fiduciaria ha già ricevuto in passato contestazioni analoghe, va inoltre valutato l’effetto che una nuova sanzione, sommata alle precedenti, può avere sulla valutazione complessiva di affidabilità che l’autorità di vigilanza compie nel tempo, elemento che spesso pesa più della singola sanzione presa isolatamente.

Se la comunicazione riguarda un socio o un amministratore specifico, e non la fiduciaria nel suo complesso, la valutazione va condotta separatamente per ciascun soggetto coinvolto: una linea difensiva pensata per la società non sempre si adatta, senza adattamenti, alla posizione individuale dell’amministratore o del socio chiamato a rispondere in proprio, specie quando la contestazione riguarda profili di responsabilità personale distinti da quelli societari.

Se la fiduciaria opera con un numero limitato di rapporti fiduciari e una struttura organizzativa contenuta, va tenuto presente che un giudizio prolungato assorbe risorse interne — tempo del legale rappresentante, degli organi di controllo, della struttura amministrativa — che una realtà più piccola fatica a distogliere dall’attività ordinaria senza risentirne; questo non significa rinunciare a contestare quando ci sono argomenti solidi, ma valutare con realismo l’impatto organizzativo complessivo della scelta, non solo il suo esito giuridico atteso.

In ogni caso, prima di scegliere, va sempre condotta una verifica preliminare della qualità delle prove raccolte dall’amministrazione: una comunicazione che si limita a richiamare in modo generico un rilievo ispettivo, senza allegare gli atti che lo sostengono, offre margini di contestazione ben diversi rispetto a una comunicazione che riporta dettagliatamente riscontri documentali puntuali; distinguere questi due scenari fin dalla prima lettura evita sia di adeguarsi frettolosamente a un addebito debole, sia di intraprendere un contenzioso costoso contro una contestazione solida e difficilmente superabile.

“L’Avv. Giuseppe Angelo Monardo è avvocato cassazionista”, una qualifica che pesa proprio in questo genere di valutazione: la scelta tra le tre strade non va fatta pensando solo al primo confronto con l’amministrazione, ma a chi accompagnerà la fiduciaria fino all’ultimo grado di giudizio, se la vicenda dovesse arrivarci, senza cambiare impostazione strada facendo.

Le domande di chi è indeciso

Posso cambiare strada a metà, ad esempio passare dall’adeguamento spontaneo alla contestazione? In parte sì: se dopo aver regolarizzato la posizione emerge comunque una sanzione pecuniaria autonoma, resta possibile presentare controdeduzioni su quella specifica sanzione; non è invece possibile “disfare” un adeguamento già comunicato per tornare a contestare l’irregolarità organizzativa in sé, una volta che la fiduciaria si è già conformata.

E se scelgo di contestare in via amministrativa e perdo comunque? Le controdeduzioni respinte non sono energie sprecate: la ricostruzione documentale e gli argomenti già sviluppati in quella fase diventano la base dei motivi di opposizione nell’eventuale giudizio successivo, con un risparmio di tempo non trascurabile rispetto a chi deve costruire la difesa da zero solo in giudizio.

Conviene sempre aspettare l’ultimo giorno utile per rispondere alla comunicazione? No: rispondere all’ultimo momento, anche se ancora entro il termine, riduce drasticamente il tempo disponibile per raccogliere e organizzare la documentazione difensiva; conviene muoversi appena ricevuta la comunicazione, anche solo per una prima valutazione della sua reale portata.

Un’irregolarità antiriciclaggio può trasformarsi in una revoca dell’autorizzazione fiduciaria? Può accadere se la stessa condotta viene valutata anche come “grave motivo” ai sensi dell’art. 2 della L. 1966/1939: per questo i due fronti — quello sanzionatorio antiriciclaggio e quello autorizzatorio — vanno seguiti insieme fin dall’inizio, non separatamente e non in tempi diversi.

Ha senso coinvolgere subito un legale o si può gestire internamente la prima fase? La prima classificazione dell’atto ricevuto — da quale autorità proviene, quale procedimento apre, quali termini impone, quali conseguenze produce l’inerzia — è il momento in cui un errore di impostazione pesa di più su tutte le fasi successive, quale che sia la strada poi effettivamente scelta.

Il pagamento in misura ridotta chiude sempre e comunque la vicenda? Non sempre: il pagamento in misura ridotta, dove ammesso, estingue il procedimento sanzionatorio per la specifica violazione pagata, ma non incide sugli eventuali profili autorizzatori collegati, che restano un procedimento distinto da valutare separatamente.

Cosa succede se la fiduciaria non risponde affatto alla comunicazione? Il silenzio non equivale a una scelta neutra: nella maggior parte dei procedimenti l’inerzia viene trattata come mancato adeguamento, e l’amministrazione procede all’atto successivo — revoca o irrogazione della sanzione — sulla sola base degli elementi già in suo possesso, privando la fiduciaria della possibilità di far valere elementi che avrebbero potuto incidere sull’esito.

Le tre opzioni si escludono a vicenda o si possono combinare? Si possono spesso combinare in sequenza, non contemporaneamente sullo stesso identico addebito: si può adeguarsi su un profilo organizzativo e, in parallelo, presentare controdeduzioni sulla sanzione pecuniaria collegata, purché la posizione assunta sull’uno non risulti contraddittoria rispetto a quella assunta sull’altro.

Devo informare i clienti della fiduciaria che è in corso una comunicazione di irregolarità? Dipende dalla natura della vicenda e dal rapporto contrattuale in essere: se l’irregolarità riguarda direttamente un rapporto specifico, una comunicazione trasparente e proporzionata al cliente coinvolto è spesso preferibile a un silenzio che, se la vicenda dovesse aggravarsi, rischierebbe di apparire come una mancanza di trasparenza; se invece la vicenda riguarda profili puramente organizzativi interni, non sempre è necessaria una comunicazione generalizzata a tutta la clientela.

Serve sempre attendere l’esito completo dell’istruttoria prima di programmare le mosse successive dell’attività fiduciaria? No, e anzi non conviene: mentre la vicenda procede, è opportuno continuare a monitorare e, se necessario, rafforzare gli assetti organizzativi generali, indipendentemente dall’esito specifico della singola comunicazione, perché una fiduciaria che dimostra di aver investito nel proprio presidio di compliance nel frattempo si presenta in una posizione più solida davanti all’amministrazione, quale che sia la strada scelta per la vicenda in corso.

Quanto incide sulla scelta il fatto che la sanzione sia già stata pagata in misura ridotta da un coobbligato solidale? Il pagamento effettuato da un coobbligato non estingue automaticamente la posizione degli altri coobbligati in solido, ed anzi, come chiarito dalla giurisprudenza più recente sugli effetti della prescrizione, gli atti che intervengono nei confronti di uno producono effetti anche sugli altri: una circostanza che va sempre verificata quando la sanzione riguarda sia la società sia il suo legale rappresentante o altri soggetti responsabili in solido.

Le pronunce che orientano la scelta

Sul fronte della successione nel tempo dei regimi sanzionatori antiriciclaggio, la Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 11232 del 29 aprile 2025, si è pronunciata sull’applicazione del regime sanzionatorio del D.Lgs. 231/2007 come modificato dal D.Lgs. 90/2017 rispetto alla disciplina previgente, confermando la rilevanza del confronto tra i due regimi ai fini dell’individuazione del trattamento più favorevole. In termini più generali sul principio del favor rei, la Cassazione, con l’ordinanza n. 24476 del 9 agosto 2022, ha affermato che agli illeciti amministrativi sanzionati dal D.Lgs. 231/2007, commessi prima dell’entrata in vigore del D.Lgs. 90/2017, va applicata la disciplina sanzionatoria successiva, ma solo quando questa risulti effettivamente più favorevole, e che il confronto tra i due regimi va condotto individuando in concreto quale risulti complessivamente più favorevole per il caso specifico, tenendo conto di tutte le sue caratteristiche. Coerente con questo orientamento, la Corte d’Appello di Roma, con sentenza del febbraio 2025, ha rideterminato una sanzione antiriciclaggio da 9.800 a 3.000 euro, applicando retroattivamente il regime sopravvenuto ritenuto più favorevole per il caso concreto.

Sul piano procedurale, la Corte d’Appello di Torino, con la sentenza n. 373 del 2025, ha offerto una lettura innovativa del termine biennale per la conclusione del procedimento sanzionatorio, chiarendo che il termine previsto dall’art. 69, comma 2, del D.Lgs. 231/2007 decorre dalla ricezione della contestazione da parte dell’amministrazione procedente, e non da altri momenti procedurali. Sul termine di contestazione, il Tribunale di Grosseto, con la sentenza n. 510 del 2025, ha ribadito che il termine di novanta giorni previsto dall’art. 14, comma 2, della L. 689/1981 si applica anche in materia antiriciclaggio, in quanto compatibile con la disciplina speciale del D.Lgs. 231/2007.

Sulla ripartizione dell’onere della prova nel giudizio di opposizione, l’orientamento consolidato attribuisce all’amministrazione procedente, quale attore in senso sostanziale, l’onere di provare i fatti costitutivi della pretesa sanzionatoria, mentre spetta all’opponente dimostrare gli eventuali fatti impeditivi o estintivi della propria responsabilità; sulla competenza, resta fermo che i decreti sanzionatori antiriciclaggio sono assoggettati alla giurisdizione del giudice ordinario e che, salvi i casi in cui permane la competenza del tribunale del luogo in cui è stata commessa la violazione, è competente in via esclusiva il Tribunale di Roma. Sul tema degli effetti della prescrizione nei confronti dei coobbligati solidali, la Cassazione, con l’ordinanza n. 2256 del 9 aprile 2025, ha chiarito che l’atto interruttivo della prescrizione notificato a uno solo dei coobbligati in solido produce effetti anche nei confronti degli altri, in applicazione dell’art. 1310 del codice civile, richiamato dall’art. 28 della L. 689/1981.

Sul criterio di valutazione della “sospettosità” di un’operazione ai fini dell’obbligo di segnalazione — questione centrale quando la fiduciaria intenda contestare nel merito l’addebito — la Corte d’Appello di Roma, con la sentenza n. 5260 del 22 settembre 2025, ha richiamato il principio della determinazione e prevedibilità delle norme sanzionatorie, traducendolo in una regola operativa: la valutazione del sospetto va condotta ex ante, con attenzione ai limiti di esigibilità concretamente in capo al soggetto obbligato al momento dell’operazione, e non con il senno di poi proprio di chi ricostruisce i fatti a distanza di tempo. Nella stessa area tematica della successione nel tempo dei regimi sanzionatori antiriciclaggio si collocano, sempre nel corso del 2025, la sentenza del Tribunale di Spoleto n. 449, la sentenza del Tribunale di Pavia n. 881, l’ordinanza del Tribunale di Savona del 21 ottobre, la sentenza del Tribunale di Tivoli del 5 agosto, la sentenza del Tribunale di Firenze n. 229, la sentenza del Tribunale di Castrovillari n. 1410, l’ordinanza del Tribunale di Rieti del 24 marzo e la sentenza della Corte d’Appello di Milano n. 3577 del 23 dicembre: un insieme di pronunce di merito che, pur con esiti diversi caso per caso, confermano quanto il tema della successione delle leggi sanzionatorie resti attuale e disputato nella giurisprudenza, e quanto sia opportuno verificarlo puntualmente prima di scegliere se pagare, contestare o impugnare.

Questo quadro giurisprudenziale, letto nel suo complesso, restituisce un’indicazione chiara: nessuna delle tre opzioni può essere scelta “a scatola chiusa” senza prima verificare, alla luce delle pronunce più recenti, se il regime sanzionatorio applicato dall’amministrazione sia effettivamente quello più favorevole per il caso concreto, se i termini procedimentali siano stati rispettati e se la valutazione del sospetto, quando rilevante, sia stata condotta correttamente con riferimento al momento dei fatti.

Vale la pena osservare come, negli ultimi anni, la giurisprudenza di merito abbia progressivamente ridotto lo spazio per contestazioni puramente formali prive di un reale fondamento sostanziale, mentre ha mostrato maggiore apertura verso le eccezioni che toccano l’effettivo rispetto dei termini procedimentali e la corretta applicazione del principio del favor rei: una lettura che dovrebbe orientare la fiduciaria a costruire la propria difesa su questi due fronti specifici, piuttosto che su obiezioni generiche alla fondatezza della vigilanza in sé, che raramente trovano accoglimento.

Questa evoluzione giurisprudenziale ha una ricaduta pratica diretta sulla scelta tra le tre opzioni descritte in questo articolo: se il fondamento sostanziale della contestazione è solido, insistere sull’Opzione 3 confidando in un generico vizio di merito ha oggi minori probabilità di successo rispetto a qualche anno fa, mentre se emergono violazioni procedurali puntuali — termini non rispettati, motivazione insufficiente, regime sanzionatorio non aggiornato al più favorevole sopravvenuto — la stessa strada resta pienamente percorribile e spesso risolutiva.

Cosa può fare lo Studio Monardo

Di fronte a una comunicazione di irregolarità, lo Studio Monardo mette a disposizione della società fiduciaria un percorso di intervento strutturato su più livelli, costruito per accompagnare la vicenda dalla prima lettura dell’atto fino alla sua definizione, qualunque strada risulti la più adatta al caso concreto. L’approccio non parte da una strategia precostituita, ma da un’analisi puntuale della singola comunicazione, della sua provenienza e della sua reale gravità, per evitare tanto l’adeguamento affrettato quanto il contenzioso avviato senza reali prospettive:

1. Classifica l’atto ricevuto, individuando l’autorità procedente, la norma richiamata e il termine effettivamente applicabile, distinguendo un procedimento di vigilanza ordinaria da un procedimento sanzionatorio antiriciclaggio già avviato, e recuperando, quando esiste, il verbale ispettivo sottostante alla comunicazione.
2. Verifica la sanabilità dell’irregolarità, confrontando quanto contestato con la documentazione societaria e organizzativa già in possesso della fiduciaria, per stabilire se l’adeguamento spontaneo sia realmente sufficiente a chiudere la vicenda o se rischi di risultare tardivo rispetto a rilievi già segnalati in precedenza.
3. Predispone le controdeduzioni difensive quando i fatti o la loro qualificazione sono contestabili, curando in particolare gli elementi rilevanti per la quantificazione della sanzione ai sensi dell’art. 67 del D.Lgs. 231/2007 e preparando, se utile, la richiesta di audizione.
4. Verifica l’applicabilità di un regime sanzionatorio sopravvenuto più favorevole, ricostruendo la successione delle norme applicabili al caso concreto in base alla data dei fatti contestati e ai principi più recenti in materia di favor rei.
5. Controlla il rispetto dei termini procedimentali, incluso il termine di contestazione di novanta giorni e il termine biennale per la conclusione del procedimento, entrambi spesso decisivi per l’esito della vicenda e per la stessa validità dell’atto finale.
6. Cura l’opposizione all’ordinanza-ingiunzione davanti al giudice competente, quando l’atto sanzionatorio è già stato adottato e la fase amministrativa si è chiusa senza esito favorevole, curando anche la ripartizione dell’onere della prova tra amministrazione e opponente.
7. Segue l’impugnazione del provvedimento di revoca dell’autorizzazione, quando la vicenda coinvolge la stessa possibilità della fiduciaria di continuare l’attività, valutando fin da subito l’opportunità di una richiesta di sospensiva.
8. Coordina i profili bancari e tributari collegati, quando l’irregolarità incide anche sui rapporti con le banche depositarie o sugli obblighi di sostituto d’imposta della fiduciaria in relazione ai redditi amministrati per conto dei clienti.
9. Valuta quale delle tre strade regge davanti al giudice nel caso specifico, prima che la società si vincoli a una scelta difficile da correggere in corsa, anche quando la comunicazione riguarda contemporaneamente più autorità di vigilanza.
10. Segue la vicenda in continuità dal primo confronto con l’amministrazione fino all’eventuale giudizio di legittimità, senza passaggi di mano tra un grado e l’altro del procedimento.

L’Avv. Giuseppe Angelo Monardo è avvocato cassazionista; coordinatore di uno staff multidisciplinare operante a livello nazionale in diritto bancario e tributario; Gestore della crisi da sovraindebitamento (L. 3/2012) iscritto negli elenchi del Ministero della Giustizia; professionista fiduciario di un OCC (Organismo di Composizione della Crisi); Esperto Negoziatore della crisi d’impresa ai sensi del D.L. 118/2021.

In una materia come questa, dove la vicenda può percorrere l’intero itinerario dal procedimento amministrativo fino alla Cassazione, pesa in particolare la qualifica di cassazionista: significa che la strategia difensiva impostata nella fase delle controdeduzioni non cambia mani se la vicenda prosegue in giudizio, e che la stessa linea difensiva viene sostenuta, con piena continuità, fino all’ultimo grado, quando necessario, senza che il passaggio da un grado all’altro comporti una ricostruzione da capo degli argomenti già sviluppati. A questo si affianca lo staff multidisciplinare, composto da avvocati e commercialisti che lavorano insieme sullo stesso fascicolo, elemento indispensabile quando la comunicazione di irregolarità intreccia — come spesso accade — profili organizzativi, bancari e di rendicontazione fiscale della fiduciaria che nessuna delle due competenze, presa da sola, sarebbe in grado di seguire fino in fondo. Questo lavoro congiunto consente, ad esempio, di valutare in parallelo sia la tenuta giuridica delle controdeduzioni sia la coerenza contabile della documentazione integrativa che l’amministrazione richiede, evitando che i due profili procedano in modo scoordinato con il rischio di produrre risposte incoerenti tra loro.

In sintesi: una scelta che dipende dal caso concreto

Adeguarsi, contestare in via amministrativa o impugnare in giudizio non sono tre gradi di una stessa scala, ma tre strade autonome, ciascuna adatta a una situazione diversa: sbagliare la scelta iniziale costa tempo, e a volte costa diritti che non si recuperano più. Chi amministra una società fiduciaria sa che il valore dell’attività si misura nel tempo, rapporto dopo rapporto, ed è proprio per questo che una comunicazione di irregolarità, per quanto possa apparire circoscritta, merita sempre una valutazione ponderata prima di scegliere come rispondere, evitando sia la fretta di chi si adegua senza aver davvero verificato se ce ne fosse bisogno, sia l’ostinazione di chi contesta anche quando la posizione dell’amministrazione è solida e difficilmente superabile.

La differenza, il più delle volte, non la fa la strada scelta in astratto, ma la qualità con cui viene percorsa: un adeguamento documentato con precisione, una controdeduzione costruita su prove solide, un’impugnazione impostata fin dal primo grado per reggere fino in Cassazione se necessario. È in questa qualità di esecuzione, più che nella scelta teorica tra le tre opzioni, che si gioca davvero l’esito della vicenda per la società fiduciaria. Una fiduciaria alle prese con una comunicazione di irregolarità trova nello Studio Monardo un riferimento capace di seguire la vicenda dal primo confronto con l’amministrazione fino, se necessario, all’ultimo grado di giudizio, grazie al coordinamento di uno staff multidisciplinare in diritto bancario e tributario e alla continuità difensiva garantita dalla qualifica di cassazionista dell’Avvocato.

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